国际政治深度报告：美国两党的关税政策差异以及特朗普加税的落地难度探析

核心观点 共和党在关税政策上具体有六项主张，但落地存在难度。在关税层面，特朗普主张对所有商品征收10%-20%的关税、对中国全部商品征收60%以上关税和逐步停止进口中国基本商品三项提案。在法律层面，特朗普主张撤销中国的最惠国贸易地位、退出世界贸易组织和通过“特朗普互惠贸易法案”三项提案。我们判断这六项主张全盘落地的概率较低。第一，共和党强调“实用和灵活”，特朗普擅长“以施压换让步”，本次提出以撤销中国最惠国待遇、加征关税为标志的政策或许只是烟雾弹，意在争取选票和增加上台后的谈判筹码。其政策本质仍旧是“实际利益优先于意识形态”。第二，展望特朗普胜选情形下的第二任期，“鼓励赴美建厂”和“平衡贸易逆差”是目的，关税只是手段。中国赴美投资和增加自美进口符合我国主动扩大开放的战略选择，中美加强经贸联系符合双方国家利益。 民主党反对全范围关税，政策的延续性强。民主党围绕“投资、协调、竞争”框架，有选择性的对华加征关税。第一，选择维持既有关税，民主党政府并未取消特朗普的对华关税，2021年初拜登任职后，对于对华关税政策采取搁置态度，随后不久表示正式沿用特朗普时期的对华贸易壁垒政策。第二，聚焦培育本土产能，民主党主动加征关税的“光伏、关键矿物、锂电池”等行业同样是美国《通胀削减法案》补贴的行业。民主党的关税思路集中体现在2024年5月美国宣布的301关税目录中。第三，强调降低对华依赖，在中国占美国总进口比重较大的、美国对中国依赖较强的领域上加税，提高美国相关产业的自主生存和发展能力，降低对自中国进口战略物资的依赖。第四，产业政策助力大选，涉及“钢铝制品”、“电动汽车”的产业政策在密歇根州、宾夕法尼亚州和威斯康星州等摇摆州是十分关注的话题。尽管这部分行业几乎不存在中国对美直接出口，但也出现在上述关税清单中。 美国国会和法院可阻碍总统的关税加征举措。美国国会拥有宪法规定的关税立法权，加征关税需通过国会。而通过援引相关法案的方式，总统或可在一定限度内绕开国会。国会通过了1962年《扩大贸易法》、《1974年贸易法》、《国际紧急经济权力法》等法案，已经将部分关税权力下放给行政部门和总统。总统可以依据法案，通过发布行政令加征关税。一方面，国会可以通过立法的形式收回关税权。即便是共和党人，也不支持总统有用不受限制的关税加征权。《两院制国会贸易授权法》。共和党人参议员波特曼、格拉斯利、图米分别提案建议“所有情况下均需国会批准关税”、“限制行政部门征收关税的期限，增加使用232条款的理由”、“单边加征关税需经国会批准”等法案。另一方面，法院有权以违宪的名义撤销行政令。总统行政令本质上是执行而非创立法律，效力低于联邦法律。 联邦法院有权中止执行或最终推翻被认为超出总统宪法权力的行政命令。如果法官中止行政命令或判定其无效，总统可以反对裁决。这六项主张都较激进，援引现有条款加征关税缺乏“适当性”，国会及联邦法院或大概率反对。 另外，中国在关税风险方面，或将面临双反滥用和碳关税等新的挑战。第一，双反等贸易救济措施或被频繁使用。 世贸组织允许成员方在进口产品倾销、补贴或过激增长等给国内产业造成损害的情况下，使用反倾销、反补贴和保障措施等手段，对国内产业进行救济，是为贸易救济措施，而今被普遍用来进行“产业保护”和“定向脱钩”。第二，“小商品包裹免税”政策或被取消。美国外交关系协会高级研究员爱德华言明如果特朗普当选，或任命莱特希泽为财政部长，莱特希泽认为美国在经济政策上的错误使其对华战略地位急剧下降，在经贸问题上力主“全面脱钩”，其中特别指出“低值豁免”条款，即允许进口产品价值低于800美元的免征关税，助长了海外企业“不公平的竞争”。 第三，两党或共同推出“美版碳关税”。共和党虽然整体否定气候变化，却也有可能主动推动“碳关税”出台。莱特希泽同样支持美国以“扭转贸易失衡”的逻辑出台碳关税，他支持对包括水泥、化肥和铝在内的碳排放密集型产品征收额外关税，动因仍是抵消高碳国家生产相关产品的优势。 中国可能采取的应对举措是积极争取国际舆论，双多边齐发力。双边层面，中国积极借助WTO上诉机制取得法理优势。WT0专设有争端解决机构(DSB)负责解决贸易争端。争端解决机构负责监督仲裁结果的实施,也有权力在败诉成员国不遵守制裁结果时授权胜诉方对其进行贸易报复。中国积极参与和维护WTO等多边机制，在WTO框架下对欧美不合理双反措施进行上诉，以塑造有利于我的国际舆论，同时为双边贸易摩擦谈判提供法理依据。多边层面，在WTO争端解决机制上诉机构因美国反对而瘫痪的背景下，中国联合欧盟建设了《多方临时上诉仲裁安排》（MPIA），为我国对外贸易、对外投资营造更好的地缘环境，稀释美国在全球经贸治理中的主导地位与话语权。 风险提示 如果部分前提成立，特朗普仍可能成功征收对华全范围关税：美国法院根据“政治问题原则”不愿意推翻特朗普的行政令；美国国会参众两院都由共和党掌握，“特朗普互惠贸易法案”通过并赋予特朗普明确的立法授权。 一、共和党的关税政策特点及其落地难度 1、共和党对关税和国际贸易的基本观点 美国贸易代表莱特希泽的主张能够代表特朗普的关税政策倾向。罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）于2017年被特朗普提名，当选美国第18任贸易代表，支持“美国优先”。在关税和国际贸易领域，呼吁WTO改革，支持用鹰派的贸易惩罚策略维护钢铁产业。美国外交关系协会高级研究员奥尔登·爱德华（Edward Alden）在《外交政策》刊文，表明莱特希泽是推动美国贸易理念转变的关键操盘手，如果特朗普当选，他很有可能会出任财政部长，对美国未来经贸政策的走向施加更强的影响力。 莱特希泽主张WTO改革，提议成员国应商定适用于所有国家的基准关税率；实行真正无条件的最惠国待遇；经济规模大或发达经济体不应享有特殊和差别待遇；制定针对中国的新规则；改革争端解决机制。莱特希泽称，国际贸易的两种选择是：1）真正致力于最惠国标准、侧重多边贸易谈判的WTO；2）双边贸易协定体系的WTO。美国可以任选一种，但是愿意与WTO成员合作。 如果特朗普当选，预计将加大对华经济施压范围。莱特希泽认为，美国过去经济政策失误导致对华战略地位急剧下降，他在任期间采取对华加征关税、启动301调查、建议取消“最低限度”（de minimis）条款等措施，获两党广泛支持，并被拜登政府沿用。此外，他建议取消中国最惠国待遇，禁止不遵守美国环保、劳工和人权标准的出口商进口。 图表1：通过WTO改革建议看莱特希泽的关税主张 共和党加征关税的逻辑是美国经济利益优先。莱特希泽主张：1）缩小贸易逆差，通过强力的政府行动纠正贸易赤字；2）推动美元贬值，对贸易伙伴征收或威胁征收关税，除非他们同意采取措施协助美元贬值；3）惩罚跨国避税，实施“边境可调整”的公司税制，提升美国产品的国际竞争力；4）打击不公平贸易，除非出口国家也遵守美国在环境保护、劳动规则和工人健康与安全方面的标准，否则应加征关税、甚至禁止进口。 图表2：共和党加征关税的逻辑 共和党在关税问题上存在内部分歧，或引发特朗普上台后的党内斗争。对于全面征收10%关税的主张，部分参议院共和党高层与特朗普出现明显分歧，参议员约翰·图恩(John Thune)表示“不主张一刀切的关税”，约翰·科宁(John Cornyn)表示全面征税可能会“带来问题”。图恩和科宁正在竞选现任参议院共和党领袖继任者，因此，如果特朗普赢得大选，共和党可能在关税问题上出现新一轮内斗。 2、加征关税需要国会批准，可援引相关法案绕开 美国国会拥有宪法规定的关税立法权，加征关税需通过国会。根据美国宪法第一条第8款“国会拥有下列权力：规定和征收直接税、间接税、进口税与货物税，以偿付国债、提供合众国共同防御与公共福利”。 通过援引相关法案的方式，总统或可在一定限度内绕开国会。国会通过了1962年《扩大贸易法》、《1974年贸易法》、《国际紧急经济权力法》等法案，已经将部分关税权力下放给行政部门和总统。总统可以依据法案，通过发布行政令加征关税。2018年贸易战时的特朗普政府和2024年5月的拜登政府在加征关税时的法律依据包括1962年《扩大贸易法》232条款、1974年《贸易法》201/301条款。然而，1917年《对敌贸易法》及其衍生出的1977年《国际紧急经济权力法》还尚未被援引。 国会限制授权、法院判定违宪或可制约特朗普任意施加关税。特朗普任期以来，国会开始希望限制总统征收关税的权力，并提出相关提案。法院有权最终撤销被认定违宪、违反国会授权范围的总统行政令。 3、撤销的中国“最惠国待遇”地位需要国会批准 特朗普的关税主张中，有三项需要通过国会立法实现：1）撤销中国的最惠国贸易地位； 2）退出世界贸易组织；3）通过“特朗普互惠贸易法案”。最惠国待遇（MFN）要求WTO成员国给予另一国的贸易优惠，也要给予其他贸易伙伴。2000年之前，美国给予中国的最惠国待遇需定期审查。2000年，美国通过对华永久性正常贸易关系法案，2001年12月正式生效。 国会撤销中国最惠国待遇的系列提案尚未正式通过。共和党参议员汤姆·科顿2020年的《中国贸易关系法案》提议取消中国最惠国待遇，未通过。此后，科顿等共和党参议员又提出《2021年对华贸易关系法案》和2023年的《中国贸易关系法案》，共和党参议员乔什·霍利2023年提出《终止与中国的正常贸易关系法案》，均建议撤销中国最惠国待遇。2023年1月，美国国会及行政当局中国委员会主席、共和党众议员克里斯·史密斯提出《对华贸易关系法》。该法案与前述《中国贸易关系法案》配套，内容相似，并提议增设最惠国待遇续期的人权和贸易条件。 “特朗普互惠贸易法案”需要国会参众两院通过。《美国互惠贸易法案》规定，如果任何外国对美国制造的商品征收高于美国征收的关税，特朗普将有权对该国的商品征收对等关税，主要代表保守派观点。特朗普呼吁国会通过该法案，赋予总统更多权力加征关税，迫使关税和非关税壁垒严格的国家向美国开放市场。 图表3：特朗普的部分关税主张依赖国会立法通过 4、特朗普政府在WTO争端解决机制上的改革立场 然而，近年来，WTO争端解决机制在上诉机构法官的遴选问题方面遭遇了一系列阻碍。 根据争端解决机制，在上诉机构某一成员在任期届满之前，即开始继任上诉法官的遴选工作，通过“协商一致”原则确定新任上诉法官人选，保证上诉机构工作正常运行。而2016年以来，美国不断对上诉机构表达不满，并行使否决权阻止新法官。美国认为上诉机构存在等“越权裁判”“遵循先例”“事实法律”“咨询意见”“审理期限”“超期服役”六大等问题。 为表达对于上诉机构的不满，2016年，美国拒绝上诉机构韩国籍成员张胜和的连任。 2017年，来自墨西哥和欧盟的两位上诉机构成员先卸任，美国又以离任上诉机构成员未经争端解决机构批准继续审理案件为由，阻止启动上诉机构成员遴选程序。这使得上诉机构在2019年陷入瘫痪，严重影响了WTO争端解决机制的有效性和权威性。 图表4：美国认为上诉机构存在的五大问题 二、民主党的关税政策特点 1、维持既有关税，民主党政府并未取消特朗普的对华关税 2018年3月，特朗普依据“301条款”正式宣布将对从中国进口的600亿美元商品加征关税，以回应中国的“不公平贸易行为”，后续共有4轮加征关税。2021年初拜登任职后对华关税政策采取搁置态度，随后不久表示正式沿用特朗普时期的对华贸易壁垒政策。 2、培育本土产能，对“光伏、关键矿物、锂电池”加征关税 对华加征关税、对内产业补贴两条路径共同构成了民主党当前在新能源“新三样”（光伏、电动汽车和锂电池）和关键矿产领域的政策思路，即培育本土产能。民主党一方面通过搭建贸易保护高墙,采取包括“301条款”在内的多重贸易限制手段，不断构筑对华贸易关税壁垒；另一方面，民主党通过《通胀削减法案》、《芯片科学法案》和《基建与就业法案》三大立法对上述产业进行补贴，两个方面相互配合来进行同中国的产业竞争。 2024年5月，美国政府宣布提高多项中国进口商