宏观深度报告：第二次城镇化的梦想与现实

第二次城镇化：从“土地城镇化”到“人口城镇化” 1、近年来我国城镇化速率放缓，但2029年仍较大概率完成70%目标。2020年以来疫情约束人口流动，叠加房地产市场持续调整、总人口正式进入负增长，2021-2023城镇化率年均仅增加0.8个百分点。假设自然城镇化率在该基础上每年递减5个BP，测算2029年将达到69.9%。 2、全球复盘来看，城镇化率降速时点集中于70%-75%。降速时点与老龄化负相关，即老龄化对应投资和住房需求减少、城镇化降速时点提前，我国老龄化率在2023年已达到14.3%，因而《通知》应并非逆势加速自然城镇化，其增量含义在于“流动人口市民化”，2023年我国常住人口和户籍人口城镇化率的轧差达17.9%，这一轧差收窄将显著拉动消费增长。《通知》旨在通过制度改革改善和解决当前“流动人口市民化”存在的三大不平等问题。 “流动人口市民化”：2024-2029或年均拉动GDP5000-10000亿元 第一次城镇化是“土地”的城镇化、主要拉动投资；第二次城镇化是“人口”的城镇化，主要拉动居民消费、住房消费和公共消费（服务），测算最大潜在空间合计8.8-9.9万亿元。假设2024-2029年户籍人口和常住人口城镇化率的轧差收窄2-4个百分点，则年均拉动经济5242-10483亿元、占2023年GDP 0.4%-0.8%。 1、居民消费：学术研究指出转换城市居民身份可能拉动人均消费27%-30%，我们测算农民工真实消费倾向约53%（接近国研中心的50%），则其消费倾向提高至城镇居民的64%将贡献增量1.4万亿元，考虑收入增长后潜在空间约为2.6-3.7万亿元，2024-2029或年均拉动居民消费1336-2672亿元。 2、住房需求：我国“土地城镇化”明显快于“人口城镇化”，商品住宅面临较大的库存去化压力，因而对房地产投资的拉动可忽略不计；住房消费方面，假设每年5%由租转购、人均居住面积提升至30平、房价按9000元/平计，测算最大潜在空间为3.4万亿元，2024-2029或年均拉动住房消费2665-5330亿元。 3、公共消费：2020年城市和小城镇改革发展中心课题组统计，平均一个农民工进城落户需要增加政府支出约为11万元，我们假设边际成本为10%即1.1万元/人，则最大潜在空间为2.8万亿元，2024-2029或年均拉动公共消费支出1241-2482亿元。 第二次城镇化的现实掣肘：关于就业、收入与保障 伴随制造业转型升级和培育新质生产力，以及2021年以来房地产行业调整，如何吸纳从传统制造业和建筑业流出的农民工成为一个关键问题。我们基于“加权平均受教育年限、就业吸纳能力”的二维框架筛选了应予以扶持扩张的服务业：(1)对于农民工，应扶持较低受教育年限和较高就业吸纳能力的行业：包括水利环境公共设施、住宿餐饮、交运仓储邮政等；(2)对于高校青年，应扶持较高受教育年限和较高就业吸纳能力的行业：包括教育、卫生、公共管理、科研技术服务、租赁商务服务等。 政策建议：社会保障与定向收入政策、加大公共消费支出、配合收储去库存在《通知》提及的政策规划以外，我们给出了三条建议：(1)完善社会保障，扩大财政支出用于定向的收入性政策。包括加大农户市民化奖补、改革最低工资标准、完善农民工就业补贴、稳就业职业技能培训等，以及探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出等增加农户财产性收入。(2)加大公共消费支出和投资，推动公共服务均等化，适度扶持“平均受教育年限、就业吸纳能力”框架筛选出的服务业；(3)配合收储政策协同解决房地产库存问题，例如宅基地置换保障房等创新措施。 风险提示：政策力度不及预期，美国经济超预期衰退。 事件：2024年7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的通知（下简称《通知》）。 1、第二次城镇化：从“土地城镇化”到“人口城镇化” 《通知》要求“经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%”。 2015年以来我国城镇化速率放缓，但2029年仍较大概率完成70%目标。我国城镇化加速阶段始于1998年，国务院宣布停止住房实物分配、实行货币化分配，住房商品化改革开启了我国历史上最大规模的城乡居民迁移进程，2002年加入WTO、2008年四万亿投资等助推下，城镇化率从1998年的33.4%跃升至2015年的57.3%、年均增加1.4个百分点；2015年对应我国经济活动人口见顶，棚改货币化未能有效缓解城镇化的放缓趋势；2020年以来疫情约束人口流动，叠加房地产市场持续调整、总人口正式进入负增长，城镇化率速率进一步走低，2021-2023年均增加0.8个百分点。截至2023年，我国城镇化率为66.2%，假设自然城镇化率在0.8%的基础上每年边际递减5BP，测算2029年将达到69.9%、较大概率能完成70%的设定目标。 图1：考虑城镇化速率放缓后，2029年仍有较大概率完成70%目标 全球复盘来看，城镇化率降速时点集中于70%-75%。其中，美国、日本、韩国、马来西亚、加拿大、西班牙、法国、巴西、俄罗斯、阿根廷、沙特阿拉伯、瑞士分别为73.6 %、75.7%、73.8%、70.9%、76.1%、72.8%、70.2%、81.2%、73.2%、73.6%、78.4 %、73.8%。需要指出的是，城镇化率的降速时点与老龄化程度（以“65岁及以上人口占总人口比重”作为表征）负相关，即老龄化程度升高对应投资和住房需求减少，城镇化降速时点将提前。东亚国家老龄化速度明显偏快，而我国在2023年老龄化率达到了14.3%、明显快于以上国家，因而我国城镇化率进一步提速的空间可能有限。 图2：全球来看，城镇化率降速时点集中于70%-75% 图3：老龄化会导致城镇化提前降速 我们认为《通知》本身并非逆势加速城镇化进程，除部分片区城镇化以外，其增量含义在于推动“流动人口市民化”。部分片区城镇化：主要集中于冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等，我们测算城镇化率分别为58.1%、51.2%、59.0%、49.7%、54.4%、48.7%、50.5%，仍属于潜力较大的集中片区。“流动人口市民化”：2023年我国常住人口城镇化率（即城镇常住人口/总人口）为66.2%，但户籍人口城镇化率（即城镇户籍人口/总人口）仅48.3%，两者轧差达到17.9%，表明仍有大量进城务工农民工及其随迁家庭成员尚未成为城镇户籍人口。 图4：户籍和常住人口城镇化存在较大差距 图5：部分片区仍有城镇化空间 图6：《通知》提及的片区，城镇化潜力较大 “流动人口市民化”堵点主要有三，我们结合《通知》逐一梳理审视。 堵点一：身份不平等，现行户籍制度在一定程度上约束了社会流动性和进城务工人员消费意愿，不利于人才自由流动和资源合理配置。王美艳(2016)研究指出“若农民工转换为城市居民身份则人均总消费将大幅度增长27%”；OECD(2017)实证指出，农村人口前往城市工作并获得居民身份后，可能会导致消费增加近30%，驱动主要来自更高的收入和更长的教育时间。通知指出“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度”。 堵点二：公共服务不平等。主要涉及教育、医疗、公共服务和福利保障待遇，教育方面，进城农民工随迁子女面临教育起点低、教育质量参差不齐、硬件及师资相对薄弱等困境，2023年学前阶段的随迁子女42.3%就读公办、30.6%就读普惠性质民办，2021年小学和初中阶段的随迁子女分别有84.4%、88.2%就读公办。且仅有居住证在多地无法参加小升初、中考等竞争性考试，随迁子女教育连续性较差；社会保障方面，2014年进城农民工养老险、医疗险的参保比例为16.4%、18.2%，大幅低于同期城镇职工的64.3%、53.0%；对农民工这一特殊群体而言，医疗及养老保险的覆盖质量不高，低水平的社会保障显著降低了农民工消费水平。此外，低能级城市（三四五线）的公共服务供给总量不足、质量不高，可能约束了相应需求的释放。 通知指出“推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务”。 图7：随迁子女享受的教育资源有较大提高空间 图8：2014年进城农民工养老险参保比例16.4% 图9：2014年进城农民工医疗险参保比例18.2% 堵点三：土地（不动产）财产权利不平等。《土地管理法》规定农村宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且流转仅限于本集体经济组织内部的成员。宅基地不可流动、不可交易、不可抵押、不可担保，导致农民财产性收入偏低，2023年农村居民的财产性收入仅占可支配收入2.9%、大幅低于城镇居民的10.4%，城乡的财产性收入差距远大于工资性收入差距。十八届三中全会提出农村土地制度改革的方向，即“集体土地和国有土地要同价、同权、同等入市，也要逐步允许宅基地转让”；二十届三中全会提出“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”，指向通过农村土地的盘活来增加农民的财产性收入，获取进城资金、缩小城乡收入差距、推进农民工市民化。《通知》指出“完善农业转移人口市民化激励政策，健全进城落户农民农村权益维护政策。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件，探索建立自愿有偿退出的办法”。 2、“ 流动人口市民化 ” ：2024-2029或年均拉动GDP 5000-10000亿元 《通知》的核心意义或不在于通过提升自然城镇化率拉动投资和消费，而是通过“流动人口市民化”带来消费、住房、公共服务需求。根据发改委测算，“我国城镇化率提高1个百分点可以拉动万亿规模的新增投资需求、2000亿新增消费需求”。 但如前述，《通知》并非逆势加速自然城镇化率，因而其对投资、消费的边际拉动反而会逐年下降，例如2023年城镇化率提高0.94个百分点、拉动0.94万亿投资和0.19万亿消费；2024-2029需年均提高0.64个百分点，则年均拉动会降至0.64万亿投资和0.13万亿消费。我们认为，《通知》最重要的意义不是通过加速提升自然城镇化率而拉动经济，对经济的增量拉动主要在于“流动人口市民化”，主要拉动居民消费、住房相关需求、公共消费（服务）扩张。 “流动人口市民化”：2024-2029或年均拉动GDP5242-10483亿元。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》要求“未来5年户籍人口和常住人口城镇化率的轧差收窄2个百分点”（本次未披露具体要求），我们将其作为中性假设，乐观情形为轧差收窄4个百分点。测算“流动人口市民化”的潜在空间合计8.8-9.9万亿元，其中居民消费、住房消费、公共消费分别为2.6-3.7、3.4、2.8万亿元，2024-2029或年均拉动经济5242-10483亿元、占2023年GDP 0.4%-0.8%。 图10：假设2024-2029年，户籍人口和常住人口城镇化率的轧差合计收窄2-4个百分点 图11：“流动人口市民化”潜在空间合计8.8-9.9万亿元 图12：中性情形，2024-2029年均拉动5242亿元 图13：乐观情形，2024-2029年均拉动10483亿元 2.1、居民消费：2024-2029年或年均拉动1336-2672亿元 首先，学术研究指出转换城市居民身份可能拉动人均消费27%-30%。王美艳 (2016)研究指出“若农民工转换为城市居民身份则人均总消费将大幅度增长27%”； OECD(2017)实证指出，农村人口前往城市工作并获得居民身份后，可能会导致消费增加近30%，驱动主要来自更高的