美国交流访问者技能清单的现代化（英）

政策简介 24-8美国交流访客技能列表的现代化 MichaelA.Clemens和WilliamR.Kerr2024年9月 注：作者感谢HeidiWilliams、AdamS.Posen、AmyNice、JeremyNeufeld、CullenHendrix 、NellHenderson和EgorGornostay的贡献。但文中所表达的观点仅为作者个人意见，并不代表任何组织。Clemens感谢OpenPhilanthropy的支持。 Introduction 美国依赖来自海外的高技能工人推动经济创新和活力，但同时也广泛限制了哪些此类工人能够入境并在美国居留。本文提出了对一个较少人知的限制——交换访问者技能列表——进行全面改革的政策提案。美国政府利用该列表来确定在访客计划结束后，来自哪些国家的哪些类型的高技能工人需要离开美国并返回本国两年。 技能清单的原始、令人钦佩的目标是为了避免让发展中国家流失科学家、医生、教育工作者以及其他拥有专业知识和技能的工作人员。但当前的清单，过去52年间为迎合外国政府要求而制定，已经过时且带有主观性。 拜登政府现寻求更新技能清单，以帮助美国吸引和留住人工智能“及其他关键及新兴技术领域”的优秀人才，据一份资料指出。2023年10月行政命令在这份文件中，总统指示国务院考虑制定“新的标准来界定国家和技能”。 本政策简报提议建立一个新系统，通过应用基于多种因素的标准来现代化技能列表，包括外国国家的收入水平、人口规模、侨民规模以及离境率——即一个国家在美国的熟练工人数量占国内数量的比例。这样做可以将被迫离开美国的高技能访客人数减少约三分之二，特别是对于最先进经济体的影响尤为显著。这将使美国政府完全负责确定 迈克尔·A·克莱门斯（Michael A.Clemens）是彼得森国际经济研究所的非驻高级研究员，同时也是乔治梅森大学经济学系的教授。在此之前，他工作了20年。 全球国际移民研究计划在发展中心。 Kerr 威廉·R是 .D'Arbeloff哈佛商学院工商管理教授 和的 管理未来工作倡议。他是 全球的礼物 作者 人才：移民如何塑造商业、经济和社会。 1750马萨诸塞州大道,NW|华盛顿特区20036-1903美国|+1.202.328.9000|www.piie.com 在透明、可预测且系统化的流程下进行定期更新成本低廉的技能清单。此举既能更好地服务于美国国家利益，同时支持移民生源国的可持续发展。 技能清单背景 高技能移民滋养了美国繁荣的根基。美国顶级移民经济学家组成的委员会一致认为，这种人才的涌入“提升了国家的创新和技术创新能力……这是长期持续经济增长所必需的。”1当三位领先的经济学家最近回顾了所有可用的政策选项，以增加美国经济的创新性时，他们选择了高技能移民作为具有最大证实益处的选择。2另一方面，如今美国对高技能移民的限制限制了创新和经济活力。3必须检查这些规则，以确保它们是透明的，最新的，并为最大利益而精心设计。 一个值得关注的限制条件适用于持有交流访客签证（J-1签证）的接收者，该签证允许专业技能人员、学生和特殊工作者暂时赴美国获取其专业领域的实践经验与培训。 J-1签证通常由研究人员、教育工作者、医疗专业人员和其他特殊工种人员使用，以在美国停留大约一年至五年。一些人随后转换为不同的签证并继续留在美国。但当J-1签证到期时 ，一部1970年的法律要求某些交换访问者离开美国，并在申请美国永久居留权之前至少在自己的国家居住两年。这些访客包括那些有政府资助的人，他们从事特定领域的工作，来自美国国务院“明确要求该领域的专业知识或技能”的国家。这些人包括那些从事与外侨所从事领域相关的特殊知识或技能的人员。4 国务院根据其美国交换访问者技能列表来确定哪些人受此限制，该列表主要由来自移民来源国的政府官员提出请求编制。自1972年首次发布以来，仅进行了三次重大修订（1984年 、1997年和2009年）。5 创造技能清单的可敬目标在于通过防止人才流失（国家劳动力的技能、才能和经验）来避免对较贫穷国家经济发展的损害。6 然而，这一过程产生的名单具有随意性和偶然性。它对熟练移民施加的限制与国家间发展系统性差异的关系微乎其微，也缺乏不同领域发展重要性的基础。这份名单巩固了20世纪70年代占主导地位、但现在已过时的观点，即大多数熟练工人的离开本质上会削弱母国的发展前景。现代经济研究得出了一种不同的结论。它记录了来自发展中国家的熟练移民工人也为母国带来了贸易、投资、技术转移和人力资本增长的机会。7 拜登政府现寻求重塑技能清单，掌握其内容控制权而非主要依赖外国政府。总统于2023年10月发布的行政命令将从根本上改变这一情况。 系统。8指令要求国务卿考虑建立“新的标准来指定国家和技能到国务院的交流访客技能列表”并“考虑发布更新”到当前的技能列表。 然而，这一指令并未详细说明如何创建新的技能清单。一个新的方法将允许美国政府首次根据美国的标准系统性地选择领域和国家进入技能清单。这种方法必须不需工人返回居住国生活，除非有明确的证据支持这一要求，这符合法律规定。9本政策简报提出了一种简便的方法来构建一个新的技能清单。该方法将清单的控制权置于美国手中，并广泛保护海外发展中的技术移民利益，同时防范其最直接的潜在危害。新的清单将更好地服务于美国国家利益以及移民及其原籍国的利益，同时减轻最明显的潜在风险。 建立技能列表的新方法的要素 修订后的交流访客技能列表必须指定哪些（如果有的话）专业领域对于每个本土国家的发展是“明确必需”的，这要求对访问者实施两年回访制度。若要改进这一指定方法，新方法需满足以下条件： 1.**精确性**：能准确识别出对本土国家发展至关重要的专业领域。 2.**灵活性**：能够适应不同国家和地区的特定需求与变化。 3简.单**透透明明度**：确保决策过程公开、公正，让所有相关方都能理解评估标准和流程。 •4.。**行可政操和作政性治**：可易行于性执排行除，不会增加不必要的行政负担或复杂性。 学5.术**持复续杂性*：能随着经济、科技和社会发展动态调整，保持其时效性和相关性。 6保.守**公平性**：确保不同背景和专业领域的交流访客都有平等的机会被认定为“明确必需” •。限制需要令人信服的伤害可能性，而不是模糊的伤害可能性。 7平.衡**激励性**：鼓励访问者在关键领域贡献专业知识，促进本土国家的长期发展。 8•.。**名合单作上性的**：指促定进需国要际权间衡的发信展息利共益享和和成经本验。交流，增强国际合作与互惠关系。 这谦卑样的新方法不仅能够提高现有体系的效率和效果，还能更好地服务于全球人才流动和经•没济有发人展能。够确切地、肯定地量化狭窄领域迁移的连锁反应。 这些原则排除了任何声称在精细粒度、多维发展描述中，在特定子领域内的迁移对发展的精确净贡献具有确定性的方法。相反，这里提出的简单方法遵循图1中的四个步骤。 这四个步骤如下： 初始分配 1方法首先将每个专业领域和每个国家归类。它将领域划分为三类：a 广泛狭窄最小 列表(涵盖大多数字段)，a列表，以及一个list(仅涵盖最敏感的字段)。它将国家分为四类 ，使用 低收入较低- 世界银行制定的收入分类：, 中等收入中上收入高收入 ,,and.10 图1 建立技能列表的新方法 1.初始分配 2.条件A: 如果国家小但不是在美国代表性不足 3.条件B: 如果出发高但不高家居技能库存高： 4.条件A和B 发展水平(收入组) LowLower-Middle中上High 广泛 狭窄 最小 None 广泛 广泛 狭窄 None 广泛 广泛 狭窄 None None 广泛 广泛 广泛 资料来源：作者的建议。 小国家but 2如果一个国家相对较小，其侨民规模并非如此之低以至于其技能移民在美国存在代表性不足（条件A），则该国受到的领域类别比步骤1严格一步。例如，一个中等偏低收入国家最初被归类为“狭窄领域”，将会被调整至“广泛领域”。 起飞率高 3.如果一个国家的熟练工人比例很高 but 在美国这一市场中，它缺乏大量的本土熟练工人（条件B），这使得其受到比步骤1更为严格的领域类别限制。 离境率高的小国 4如果一个国家同时满足条件A和B，则其受到的领域分类比步骤1严格两个等级。高收入国家不受限制。 这些步骤反映了遵循上述原则的几个选择： 收入类别 •是否认为某些工人是“必需”的，必须根据发展水平进行调整。简单性要求采用一个单一且已确立的发展衡量标准，如按购买力平价计算的人均GDP。其他选项将在下文考虑。但规则不能 连续 是一个细粒度的函数，发展指标。名单上的纳入是一个零或一的选择，因此使用任何连续度量将要求分析师建立自己的、最终任意的量化门槛（例如，“每人口5,729美元时显然需要冶金工程师进行开发，但每人口5,730美元时不需”。）为了确保名单的透明、政治上可辩护以及行政操作可行，标准应是离散的且独立地、客观地设定。自1989年以来，世界银行每年以这种方式对每个国家进行分类。该分类已确立，独立于专家对整体发展状况和前景的评估，具有信息价值。 小国家 •小岛国家可能因其本土市场规模有限，每次专家流失带来的直接影响更高，从而经历不成比例的影响。在这种情况下，这些国家可能会特别受到少量专家损失的影响。 时间上，对于拥有较小侨民规模（即美国的低技能移民绝对数量较少）的国家而言，在海外网络中播种种子不应被关闭。先前的移民对于通过未来的移民和非移民促进交流至关重要，涉及贸易、投资、技术转移和培训的网络体系。这产生了一种固有的权衡，因为小国通常具有较小的侨民群体。该提案通过调整移民来源国的领域类别来解决这一权衡问题，在步骤中进行了相应的转换。 but 2如果该国相对较小，则该国的美国侨民高于最低门槛。 起飞率高 •即使在拥有长期、间接益处的技能迁移国家中，拥有极高技能工人迁出率的国家也可能经历短期内培训成本和人员短缺的压力。同时，许多大规模技能移民的国家也展现出强大的公立和私立高等教育体系，因此国内拥有相对较高的技能存量。这些国家不仅更有能力培训新工人以应对移民问题，而且对于具有高等教育背景的劳动力而言，失业/过劳的可能性也更高 。此外，拥有强大高等教育培训机构的国家，其即将进入劳动力市场的年轻工作者更有可能因技能流失而投资于技能提升。由于所有这些原因，国内技能存量较高时，增加技能移民的边际净效益可能更高；反之则较低。提案通过在第三步调整移民来源国的领域类别，以解决这一权衡问题，如果该国已经拥有相对较高的技能劳动力比例。 but 美国的工人在国内没有相对较高的技术工人库存。 实现新方法：定义 实施上述定性框架需要设定定量标准 小lowhighhigh for国家，侨民人数，离境率，以及技能库存 home.11并且它需要必要和足够的标准才能将字段分配给广泛，狭窄和最小列表。 界定小而代表性不足的国家。国家被分类为 小 当其人口低于150万时。世界银行正式设定的这一定义涵盖了所有候选技能清单国家中的21.5%。12代表性不足 国家被归类为有美国人口普查局的《社区调查》在过去五年汇总报告的人数少于7,500人，这些人拥有高等教育学历且出生于该国，在此背景下，美国出现了熟练工人diasporas。13这是对每个国家移民的最低门槛之上，这样的移民群体被计算在内的最低合理标准——代表性 的合理最低标准。该方法并未区分在美国接受高等教育与在国外接受高等教育的侨民成员；两者都被认为对侨民网络有贡献。出于同样的原因，提议的方法未区分自然归化状态。 定义高离境率和技能储备。离境率分类 high as当超过15%的那个国家具有高等教育背景的劳动力（仅限于居住在国内或美国的人）中 ，有超过15%的人居住在美国。这个门槛被选择是因为研究文献中暗示性的证据表明，15%以上的离境率对抵消间接利益的直接伤害潜力最大。14本国技能股票被定义为高，当一个国家25岁以上人口中有超