后疫情时代亟需优化数字营商环境

2022年·第十六期 后疫情时代亟需优化数字营商环境 中国工程科技知识中心 国家工业信息安全发展研究中心 中国工程科技知识中心 2022年10月 报告图解 知领报告 2022年第16期 编辑： 武丽丽 执笔： 殷利梅国家工业信息安全发展研究中心 王梦梓国家工业信息安全发展研究中心 陈耿宇国家工业信息安全发展研究中心 审核： 蔡志勇 目录 1.对数字营商环境的认识1 1.1数字营商环境的概念界定1 1.2优化数字营商环境意义重大2 2.数字营商环境评价指标体系构建4 2.1国内外数字营商环境相关评价综述4 2.2全球数字营商环境评价指标体系构建.5 3.G20数字营商环境发展情况8 3.1数字支撑体系8 3.2数据开放利用与安全9 3.3数字市场准入9 3.4数字市场规则10 3.5数字创新环境10 4.我国数字营商环境发展现状和特点12 4.1数字经济支撑体系不断完善12 4.2数据要素市场化配置向前推进12 4.3政府服务便利性水平不断提升12 4.4新业态新模式创新活跃13 4.5数字市场监管日趋完善13 4.6数字技术与标准制定崭露头角13 5.优化数字营商环境的对策建议14 5.1加快推进完善数字支撑体系14 5.2同步推进数据开发利用与安全保护14 5.3积极放宽和优化数字市场准入15 I 5.4构建公平竞争的数字市场体系15 5.5进一步营造良好的数字创新环境15 参考资料16 附表：全球数字营商环境评价指标体系各指标定义17 II 摘要 近年来，全球数字经济蓬勃发展，传统营商环境研究紧随时代发展演进优化，数字营商环境成为“后疫情时代”国内外广泛关注的改革议题。国际组织及智库已经对数字营商环境开展前瞻性布局研究，我国亟待明晰数字营商环境的有关概念并开展相关研究，以期对标国际，助力高水平对外开放。 本报告提出包含数字支撑体系、数据开发利用与安全、数字市场准入、数字市场规制、数字创新环境等5个一级指、13个二级指标、39个三级指标的全球数字营商环境评价指标体系，并对二十国集团（G20）经济体数字营商环境进行了评价分析。结果发现，美国数字营商环境整体排名第一，数字支撑体系相对滞后。英国先行先试政府数据开放共享，新兴国家发力数据安全。各国积极为新模式新业态的数字市场准入铺路，在线政务极大提升了服务便利度。英国通过“市场调查”创新数字市场竞争规则，德国、加拿大数字业务监管趋严趋紧。日本、韩国数字创新环境表现最佳， 欧盟高度重视民众数字素养。此外，新兴市场数字营商环境提升空间巨大，土耳其、印度、印尼、南非发展机遇与挑战并存。 近年来，我国数字营商环境取得长足进步，数字支撑体系不断完善，数据要素市场化配置向前推进、政府服务便利化水平不断提升，新业态新模式创新活跃，数字市场监管日趋完善，数字技术与标准制定崭露头角。但同时在数字市场扩大开放、数字政府、数据隐私保护、国际规则制定等方面还存在不足。 持续优化数字营商环境是数字经济发展的重要条件。总体来看，各国的数字营商环境还有较大提升空间，这要求各国要进一步完善数字支撑体系，加快网络基础设施建设；平衡好发展和安全的关系，坚持数据开发利用与安全保护同步推进；积极放宽和优化数字市场准入，坚持包容审慎的新业态新模式治理规则；构建公平竞争的数字市场体系，并营造良好的数字创新环境。 i i 1.对数字营商环境的认识 1.1数字营商环境的概念界定 从国际上看，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）率先定义“数字营商” （DigitalBusinesses）的概念。早在2017年，其发表的《发展中的数字产业报告》就提出应从两个维度认识数字营商。一方面，着眼于数字初创企业通过数字创新在行业转型和应用中增加价值，获得竞争优势；另一方面，着眼于具有自然垄断性的数字平台或数字市场通过获取整个行业的数据，利用智能算法获得更大的价值和优势。2018年，世界银行提出“数字营商指标”（DigitalBusinessIndicators），立足数字平台业务快速发展的需求，从竞争、税收、数据保护、基础设施等方面提出需要适应性的政策和法规。世界银行认为，应通过构建更高效、更便捷、更透明的数字营商环境，促进各国之间的良性竞争，进一步提升数字经济发展活力。世界经济论坛和哈佛商业评论援引美国塔夫茨大学 《数字营商环境便利度2019》报告，认为“数字营商环境（DoingDigitalBusiness）”是指数字平台在进入、运营、繁荣和退出市场等环节中所享有的便利程度。 综合来看，国际组织和智库倾向于从数字平台和数字初创企业的维度界定数字营商环境，强调政府应着力为数字平台及数字初创企业创造一个创新发展的环境，从而提升数字经济发展活力。 从国内来看，数字营商环境是一个新的研究命题，尚未有研究机构、学者明 确提出数字营商环境的概念，现有研究多集中在数字经济营商环境、数字贸易营商环境，以及从数字政府视角出发探讨传统营商环境的数字化转型，其核心是优化营商环境。马源、高太山（2020）认为，数字经济遵循不同于传统产业的发展规律，数字化转型需要配套的数字经济营商环境予以保障，应从数字基础设施、市场准入便利性、公平竞争的市场秩序、网络安全与用户权益保护、政府监管与服务能力五个方面提出政策框架。王智新（2020）认为，数字贸易的迅猛发展，离不开数字贸易营商环境的优化与创新，从基础载体、海关环境、金融服务、技 1 中国工程科技知识中心 术支撑、人力资本和法律法规六个方面系统构建了“一带一路”沿线国家数字贸易营商环境评价指标体系。王婧媛、张佳宁、陈才、崔颖（2020）认为，数字政府建设是推动营商环境持续优化的“先手棋”，以服务模式创新推进业务流程优化，以数据流通共享化解审批事项繁难，以信息技术应用丰富商事服务形态，以创新监管方式维护营商法制环境。类似的，常敏、翁佩君（2019）基于杭州实践提出，以“最多跑一次”改革为主线，以商事制度改革为重点，以互联网法院为突破口，推动“数字政府”改革，营造国际一流的政务环境。 综合以上概念，我们认为数字营商环境是营商环境的重要组成部分，既包括利用数字技术改造提升传统营商环境，也包括面向和适应数字经济市场主体创新发展需要的新型营商环境。不能忽视的是，平台企业扮演了数字营商环境供应者和需求者的双重角色。作为供应者，平台为其上的经营者提供数字营商环境；作为需求者，平台作为数字市场主体也需要更加优化的数字营商环境不断创新发展。 1.2优化数字营商环境意义重大 一是优化数字营商环境是抢抓数字经济发展机遇的必然选择。数字营商环境是伴随着数字经济的创新发展而产生的，优化与数字经济发展适配的数字营商环境，有利于激发数字经济市场主体的创新活力，调动数字经济领域创业创新热情，积蓄发展新动力新潜能。全球各国高度重视发展数字经济，围绕数字营商环境的前瞻布局才刚刚开始，各国只有抓住了这个机遇，才能持续保持和提升数字经济发展活力。 二是优化数字营商环境是更好提升我国对外开放水平的重要途径。习近平总书记多次在国际场合强调，要优化我国数字营商环境。在新冠肺炎疫情反复、“逆全球化”和民粹主义抬头等国际复杂环境背景下，我国要秉承开放合作的理念，坚持市场化导向，为各国企业提供更多市场机遇、投资机遇、增长机遇。优化数字营商环境，将有效提升“后疫情时代”我国对外开放水平，维护国际多边贸易体系，进一步吸引外资和技术，充分融入世界分工体系并分享全球化红利。 三是优化数字营商环境是促进数字经济包容可持续发展的有力抓手。优化 2 中国工程科技知识中心 数字营商环境，为更多人提供可负担起的数字网络接入以及数字化的金融、健康、教育等服务，解决妇女和边缘化群体在普惠和平等的数字化进程中面临的障碍，有助于数字红利普惠共享，有助于全面实现数字经济包容可持续发展。 3 中国工程科技知识中心 2.数字营商环境评价指标体系构建 2.1国内外数字营商环境相关评价综述 世界主要国家、地区和国际组织已经对数字营商环境开展前瞻布局研究，数字营商环境可能成为世界经济竞争新的焦点之一。 世界银行已于2018年初步启动“数字经济”营商环境指标的设计工作，提出“数字营商指标”（DigitalBusinessIndicators），并在法国、韩国等21个国家开展指标应用试点。该指标体系包括互联性（connectivity）、数据隐私和安全（dataprivacyandsecurity）、物流（logistics）、支付（payment）、数字市场规制（digitalmarketregulations）五个一级指标。其中，“互联性”下设3个二级指标、28个三级指标，用于衡量各国在促进宽带接入、频谱管理、域名注册等方面的实践；“数据隐私和安全”下设3个二级指标，13个三级指标，用于衡量各国进行个人数据收集和传播实践，以及各国在数据跨境自由流动上的法律法规；“物流”下设1个二级指标、9个三级指标，用于衡量低值货物的税费等贸易成本；“支付”下设3个二级指标、17个三级指标，对影响在线支付架构的规则进行评估，包括系统的安全性、消费者保护和数据保护、在线支付的速度和质量等；“数字市场规制”下设3个二级指标、19个三级指标，对促进数字交易的法律法规、透明度规则、数字市场的安全性进行评估。 2019年美国塔夫茨大学发布的“数字营商环境便利度”排名，挑选了42个主要的国家和地区，对其数字营商便利度进行排名，主要评估了数字平台在这些市场上运作的难易程度，该研究同时内被世界经济论坛和哈佛商业评论引用。该评价体系的指标由世界银行2019营商环境报告、数字&模拟基础、数字可访问性、电子商务平台、数字媒体平台、共享经济平台和在线自由职业者平台7 项一级指标以及236项子指标组成。该指标体系的特点是将平台发展作为重要的评价指标，权重高达50%。 此外，欧洲国际政治经济中心2018年发布的《数字贸易限制指数》和上海社会科学院世界经济研究所2019年5月发布的“全球数字贸易促进指数”对各经济体数字贸易的营商环境进行多指标综合评价。 4 中国工程科技知识中心 尽管现有的指标体系可以在一定程度上反映数字营商环境情况，但仍存在一些研究领域空白或不妥之处需要完善。 一是部分指标设置意识形态色彩浓♘，未能反映我国数字经济治理理念，不符合我国数字经济发展实际情况。例如，美国塔夫茨大学发布的“数字营商环境便利度”排名将我国排在42个经济体的倒数第四位；欧洲国际政治经济中心由于治网理念不同，以及对中国快速发展的警惕，将中国列为数字贸易限制度最高的国家，认为中国在数字贸易的所有领域均实施了“彻底、严格”的监管措施，该结果未能做到中立、客观。 二是指标设置迎合欧美话语体系，不适合在我国推广应用，比如世界银行指标体系中涉及“数据主体”等，是典型的欧盟法上的表述，对我国问卷调查填写者的理解和作答造成困难。 三是指标设置落后于我国数字经济发展现状，不适用于衡量我国数字营商环境。例如，世界银行指标体系中与数字基础设施建设投资、覆盖、接入等相关的指标设置门槛较低，难以捕获数字技术的前沿发展方向。 四是现有指标体系的评价对象均为国家层面，导致地区或省级层面数字营商环境难以衡量。因此，为引领数字经济领域的国际标准和规则制定，对标国际先进经验不断优化我国营商环境，构建适合我国数字经济发展特色的数字营商环境指标体系至关重要。 2.2全球数字营商环境评价指标体系构建 国家工业信息安全发展研究中心积极对标世界银行、世界经济论坛、联合国、国际电信联盟等国际组织的数字营商环境相关评价指标体系，结合我国实际情况，在国内首次推出全球数字营商环境评价指标体系。具体以数字支撑体系、数据开发利用与安全、数字市场准入、数字市场规则、数字创新环境五个方面为分析视角，坚持科学性、导向性、可比性和可操作性原则，形成一组有机关联的指标体系，包括5个一级指标、13个二级指标、39个三级指标，并利用逐级加权方法计算和评价数字营商环境水平。 5 中国工程科技知识中心