税务局及其管理委员会 ： 最新发展

注释和手册注释和手册 税务局及其管理委员会最近的发展 威廉 · 克兰德尔、伊丽莎白 · 加文、莫琳 · 基德和安德鲁 · 马斯特斯 技术说明和手册 税务局及其管理委员会最近的发展 威廉 · 克兰德尔 ， 伊丽莎白 · 加文 ， 莫琳 · 基德和安德鲁· 马斯特斯授权由 Ruud de Mooij 发行 本技术笔记提供了关于税收管理中半自治收入机构（RA）治理模式的详细且更新的信息。该模式是在40年前开发的，并被全球约35个行政机构所采用。RA治理模式是一种重要的、独特的治理结构，包含三方合作伙伴：部长（通常为财政部门，但有时为税收或经济部门），管理委员会，以及首席执行官（CEO）。管理委员会的角色通常仅限于管理和行政工作，这意味着CEO具有双重责任，向委员会报告与行政管理和执法相关的事宜，同时向部长汇报有效执行税法的情况。RA通过特定的授权立法设立。在法律中使用清晰的语言对于确立三方面合作伙伴的确切职责至关重要。几乎所有RA都以法人实体或拥有法律人格的形式设立。它们与政府保持紧密联系，通常接受部长的总监督或指导。政府在任命董事会、董事会主席和CEO，以及批准RA预算方面扮演关键角色。 管理委员会的独特之处在于其职责通常比私营部门公司董事会的职责更为有限——部分原因是个体纳税人信息的保密性——尽管这可能正在发生变化。本技术说明探讨了这些委员会出现的问题，并指出一些人认为RA董事会的角色正越来越接近私营部门董事会。 在出版物中编目数据 IMF 库 名称：Crandall, William Joseph, 作者。|Gavin, Elizabeth, 作者。|Kidd, Maureen, 作者。|Masters, Andrew (Andrew Robert Lovell), 作者。|国际货币基金组织，出版者。标题：税务机关及其管理委员会：近期发展 / William Crandall, Elizabeth Gavin, Maureen Kidd, and Andrew Masters。其他标题：技术指南与手册。描述：华盛顿特区，国际货币基金组织，2024年。|8月2024年。包括参考文献。 标识符: ISBN: 9798400282881 (纸质) 9798400283055 (ePub) 9798400282980 (网页 PDF) 主题 ： LCSH ： 收入 - 会计。 | 税收管理和程序。 | 税收。分类 ： LCC HF5681.R5 C7 2024 免责声明: 本技术指导说明不应被视为代表国际货币基金组织（IMF）的观点。本文中表达的观点属于作者个人，并不一定反映IMF、其执行委员会或IMF管理层的意见。 推荐引用 ： 克兰德尔，威廉，伊丽莎白·加文，莫琳·基德，安德鲁·麦斯ters. 2024. "收入管理机构及其董事会：近期发展动态。" 国际货币基金组织技术笔记与手册 2024/05，华盛顿特区，国际货币基金组织。 请将订单发送至：国际货币基金组织，出版服务部，邮政信箱92780，华盛顿特区20090，美国电话：(202) 623-7430 | 传真：(202) 623-7201 publications@IMF.org eLibrary.IMF.org bookstore.IMF.org Contents 缩写。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。 附件 1. RA - 授权法律法规................................................................................... 21 缩写 CEO人力资源首席执行官人力资源 ISORA国际税务调查 RA收入管理局 SARA半自治收入机构 SARS南非税务局 I. Introduction 背景 本技术说明的一般目的是提供背景信息并报告最近的情况1 关于半自治收入管理局（SARA）治理模式在收入管理方面的进展，特别是其管理委员会的工作。收入管理局（RA），就本说明而言作为特别政府实体，负责管理和执行国家的税收法律。它具有以下特征： y通过单独的立法来实现这一目标，该立法界定了RA的法律形式和地位；描述了其目的、权力和职能；建立了决策管理委员会（通常包含私营部门代表）；并明确了董事会和首席执行官（CEO）的角色。y在总督（通常为财政部长，有时为收入或经济部长）的一般指导下进行工作，该总督需对国家主要税收法 律的管理和执行保持负责并承担责任。y它拥有高度的行政或管理自主权，尤其是在人力资源（HR）、预算、组织结构和一般行政管理方面。 大约 35 个国家 (约 20%) 使用这种 RA 治理模式 (用于收入管理) 和2 通过2018年的国际税收管理调查（International Survey on Revenue Administration, ISORA）提供了数据和信息。其他国家积极致力于建立税收管理机构（RA），或对此模式给予严肃考虑。现有RA中约有70%负责税收管理和海关管理的双重职责。其余的仅负责税收管理。 在收入管理自主性，尤其是RA模式，对许多国家和机构来说仍是一个感兴趣的话题。在过去十年一系列与RA相关的研讨会中，国际货币基金组织成员国的代表强调了对模型进行进一步研究和分析的需求，特别是关于其管理委员会特征的部分。 国际货币基金组织（IMF）已发布两份主要文件关于RA模型。第一份，“税务机关：评估其成功所面临的问题和挑战”，于2006年出版（Kidd和Crandall，2006），提供了对RA现象的首次全面评估，并概述了评估其成功时遇到的许多问题。第二份，“实施税务机关：实施税务机关工具包”，于2010年出版（Kidd和Crandall，2010），为那些决定为其税收管理建立RA安排的国家提供了一部全面的、分步骤的操作指南。 信息来源和关键指标 准备本技术说明的信息是通过以下方式获得的 ：y对支持性立法或法规的回顾，这些法规建立了包含管理决策委员会的RA（审查了所有35种此类RA的相关法律 或法规；参见附件1）。y一份关于自主性的问卷，针对在ISORA 2018中自我标识为“半自治”的75个收入管理部门发送。共收到了43 份回复，其中25个被认为是本报告定义中的RAs（收入管理机构）。这些问卷旨在提供关于治理、管理委员会和监督等信息的相关数据。 一系列与国际货币基金组织（IMF）及非洲税务管理论坛或英联邦税务管理协会合作举办的国际研讨会。这些研讨会汇集了RA董事会主席和首席执行官。参与者讨论了新兴问题，并提供了深入讨论的平台，使得董事会主席和CEO们能够分享当前面临的挑战、压力和关切。此外，他们还通过问卷形式提供了关于管理委员会的信息。 表 1 列出了符合本研究定义的 35 个 RA ， 图 1 显示了它们的地理分布。 现有大多数的风险缓冲安排（RAs）建立在低收入发展中国家，IMF的低收入发展中国家成员中超过四分之一采用了这种治理模式。对于新兴市场经济体和发达经济体而言，这一比例分别约为15%和10%。RAs在地理分布上较为广泛，但更集中于撒哈拉以南非洲地区。以下几点也应予以注意： y除了表1中列出的35个RA之外，还有一些税务管理机构设有顾问委员会（阿根廷、摩尔多瓦），并且有一个管理机构以半自治实体的形式运作，没有董事会管理（南非）。 32013年4月：国际货币基金组织/非洲税务管理论坛董事会治理研讨会，南非约翰内斯堡。2014年4月：国际货币基金组织/英国殖民地税务管理机构管理税务机关研讨会，毛里求斯伊本。2016年8月：国际货币基金组织/非洲税务管理论坛董事会治理研讨会，南非开普敦。2019年9月：国际货币基金组织高级别研讨会议题为税务管理机构自主性和治理，南非开普敦。超过30个国家的高级官员参加了其中一个或多个研讨会。 y大约有30个其他管理机构在ISORA中描述自己为“统一的半自治实体”（ISORA提供了关于不同机构安排的指导，而非一套严格互斥的定义），但这些管理机构不符合本报告开头所提出的RA定义。这一结论基于对这些国家的相关法律、问卷回复和其他可用信息的审查。 y特定国家在自治或半自治方面所处的法律地位并非总是清晰明确。语言可能具有模糊性，定义也不一定普遍通用。在此笔记中，根据最佳匹配原则，国家被指定为拥有决策委员会的RAs（注：RA可能代表某种特定组织或分类，此处未明确定义，需根据上下文具体理解）。 y本报告中的评估基于先前提供的信息和来源。并未对各国遵守其公布的法律、法规和政策的程度进行逐国验证，特别是关于其收入管理治理安排，包括管理委员会的运作。 结构的说明 除了本介绍之外 ， 本说明还包括以下部分 ： y本注释的核心概念：评估资源分配（RA）成功努力的效果、收入管理治理模型与自主管理概念之间的差异，以及RA模型中的责任和监督。 yRA框架详细分析：主要基于对所有35个RA中启用法律和法规的审查，着重探讨RA特性。 y 与 RA 管理委员会的不断发展。y 一般结论。y非 RAs 的税收管理中的管理自治。 二、本说明的主要概念 评估 RA 成功的努力 在税收管理的自主性概念的探讨中，往往将其与管理的其他特征孤立地研究。二十年前，对自主性的讨论较为狭隘，主要关注作为治理模式的税收管理（RA）是否能在宏观层面表现得更好。试图评估RA的表现效果大多不成功，因为只有在足够长的时间段内存在非常有限的面板数据，才能得出有意义的结论。此外，从众多可能影响绩效、实践和结构（例如税制变化、资源水平转移、纳税人行为变化等）的复杂问题中分离出特定治理模式的影响也显得极为困难。 附件2提供了关于RA模型与收入管理自主性选定研究项目的简要概述。研究通常探讨了RA问题的两个方面：一是RA治理模式的使用和特性；二是引入RA后宏观经济结果如收入水平或税收占GDP比率的变化。论文主要关注的是宏观经济结果问题，其中因果关系和归因非常困难。此外，关于RA模型的影响，研究得出的结论各不相同，这往往取决于所考察的时间段。所有论文都明确指出，一般缺乏对收入管理的全面数据以及特定于RA模型可归因的结果，这种状况导致了结论的不确定性。 管理自主性 几乎所有研究论文都着重探讨了RA治理模式本身，而非收入管理自主性这一更广泛的问题。管理自主性涉及人力资源、财务资源和组织结构等事宜。无论是RA还是非RA的所有收入管理机构，在一定程度上都享有管理自主权，许多非RA组织在行政独立性方面与许多RA类似。主要的区别在于，RA设有管理委员会来批准支持行政决策的政策和程序，而非RA结构则继续遵循更广泛的公共服务政策在这些领域。 RA 模型中的问责制和监督 在RA模式中，当RA有一个由管理成员组成的决策委员会时，其治理和责任与税收管理部门直接向政府执行部门负责（通过一个部长）的情况有所不同。这与完全独立的政府机构（如中央银行或国有企业）或私营部门公司也不同，在这些情况下，将有一个董事会，它是实体本身不可或缺的一部分，对组织使命和运营的全部都有完全的权威和监督。SARA是一个混合型组织，位于两者之间。图2展示了这些RA中普遍存在的典型责任框架。 图2展示了部长、管理层决策委员会以及RA负责人或CEO之间的典型关系。负责收入法典的部长通常能保持对RA的总体指导。RA包括CEO、管理委员会和员工。尽管RA明显具有半自治性，但政府通常仍需保持总体指导和监督，因为RA的使命在于执行和遵守具有广泛直接公共责任的法律。此外，管理委员会不负责处理日常运营交易， 实施收入法规，并且通常明确排除了对纳税人机密信息的访问。因此，RA的负责人直接对部长负责执行和遵守收入法规，这种责任方式不同于RA负责人对管理委员会的负责。 III. RA 框架的详细分析 一项单独的授权法律通常是建立RA（如决策管理委员会）机制的常规手段，尽管有时此类规定会附着于主要收入