欧洲难民保护的外部化

编号：2024年3月13日 欧洲难民保护的外化 对当前提案的法律，实践和政治评估 SteffenAngenendt，NadineBiehler，RaphaelBossong，DavidKipp和AnneKoch 在许多欧洲国家，庇护申请的数量持续上升，右翼民粹政党支持率也不断增长。对此，诸如“Brit-”这样的举措应运而生。政府的卢旺达计划和意大利政府的与阿尔巴尼亚的协议旨在大幅度减少入境人数，通过将难民程序和难民保护转移至第三方国家。值得注意的是，尽管过去类似的提议从未超越概念阶段，但目前正对卢旺达和阿尔巴尼亚进行具体的实施程序讨论。然而，这涉及到一系列法律、规范问题以及实际挑战，需要谨慎考虑。这些方法从根本上会危及国际难民保护，并损害关键的外交政策利益以及德国和欧盟（EU）发展合作的信誉。 2001年，澳大利亚政府启动了“太平洋解决方案”这一举措涉及将通过船只抵达的个人转移到巴布亚新几内亚和纽鲁的营地，以防止他们在澳大利亚领土上寻求庇护。尽管这一政策在阻止非法进入澳大利亚方面成效显著，但它因导致严重的侵犯人权行为而受到批评。尽管如此，2003年英国（UK）提议将难民转移至“区域保护区”.一年后，前德国内政部长奥托·沙伊尔提议在北非建立类似的中心。 2018年，欧洲理事会也讨论了相关概念“ 下船- TION平台”然而，这些计划并未实现，原因在于对它们在欧洲可行性存在根本性疑虑，以及与国际规范不兼容。 目前，对外部化难民程序和庇护保护至第三方国家的兴趣正在复苏。在德国，联邦政府正探讨根据1951年《难民公约》和《欧洲人权公约》（ECHR）在国外确定庇护状态的可能性。基督教民主联盟（CDU），主要反对党，在其草案纲领中提议仅在第三方国家接受难民申请，指出英国在这方面取得的进展。 与卢旺达和阿尔巴尼亚达成此类协议的过程中 ，意大利也提出了这一主张。这一主张还成为了中间政治纲领的一部分。正确的欧洲人民党-基民盟和基督教社会联盟（CSU）的泛欧政党–并在欧洲议会选举前引发了欧盟委员会内部的分歧。 当前的辩论 2023年12月，欧盟成员国、欧洲议会和欧盟委员会-Sion同意了“移民和庇护新公约”。除其他外，新边境程序应导致难民申请减少和显著的遣返增加。此外，它提出了一个复杂、灵活的团结体系以改善成员国之间的合作。然而，是否以及何时能够在尊重基本的避难权的前提下实现非法边境穿越数量的实际减少仍存疑问。新立法最早从2026年起实施，可能面临实现这一目标的挑战。鉴于主要来源国持续存在的危机，这可能会带来更多的困难。 预计欧盟的庇护申请数量将持续保持高位。关于 乌克兰持续的冲突，乌克兰难民回返本国的可能性微乎其微。 在此背景下，将难民程序外包有三个主要目标。首先，其旨在阻止那些考虑无序移民或寻求庇护的人不采取危险的旅程来在欧盟申请避难。其次，它应该有助于遣返，如果避难请求被拒绝的话。第三，其目的是表明正在采取果断行动打击无序移民和涉及走私组织。 此外，倡导外部化的支持者正在推进人权论 点：预期的移民减少将带来的影响。 导致危险路线上的死亡人数减少，特别是在地中海地区。中期来看，欧盟新的难民保护体系将从外部边界个别的庇护申请转向直接从第三方国家接受那些需要保护的人，并为他们分配配额。支持者认为，这种做法可能对脆弱人群有利，这些人不太可能冒险前往欧洲。 这种做法似乎为解决欧洲难民政策系统性危机提供了潜在的解决方案。然而，外包难民程序所声称的威慑效果并无确凿证据支持，且存在重大法律、实际和政治反对意见。此外，很难确定 ，如果非正规移民数量减少，欧盟成员国是否愿意接受足够大的配额来安置那些需要保护的人。这更可能导致给予保护人数的整体大幅减少，并进一步限制了避难权。 比较外部化方法 各种努力将保护需求人士的责任外移包含两个要素：首先，这些措施涉及已经抵达一个寻求庇护国家领土的人，或在海上救援的情况下，处于相关国家行为者的有效控制之下。其次，这些人将以有组织的方式被转移到第三方国家。尽管政府外包的具体任务存在显著差异，但在实践中出现了三种主要的外移策略。 第一类：域外庇护程序 这种类型涉及到将避难程序的物理转移至第三方国家，同时仍适用外部化国家的法律。历史上最著名的例子是 SWP注释13 March2024 在2001年至2007年间，澳大利亚在瑙鲁和巴布亚新几内亚实施了"太平洋方案"，尽管这一方案涉及大规模的人权侵犯。如果难民获得庇护申请的正面决定，他们将被带到澳大利亚，但也有一些被转移到第三国。最近意大利与阿尔巴尼亚之间的协议同样设想了将庇护程序外部化的做法，整个过程中都将适用意大利法律。如果获得正面的庇护决定，只有在意大利才能给予保护。 第2类：程序和保护责任的转移 第二种类型涉及将避难程序的法律转移至第三方国家，除了领土转移之外。除了澳大利亚的做法之外，“近海加工”目前最显著的例子是英国与卢旺达之间的协议。根据这一协议，从英国转移到卢旺达的难民申请者的安置问题得到了解决。将受卢旺达庇护法的约束andreceiveprotectionthereiftheirapplitiesareapproved.Thisplacesconsider-对卢旺达庇护的有能力的要求系统。 美国与萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯之间的庇护合作协定，在2019年至2021年间生效 ，设计上相似：它们旨在将处理庇护程序和在有积极决定时授予保护的责任完全转移给合作伙伴国家。然而，前两个协议从未得到实施。 类型3：返回过境国第三种类型的协议包括了对于寻求保护的人返回他们途径的中转国家的规定。其中，最完善的是... 一个熟知的例子是2016年的欧盟-土耳其声明。在这些类型的协议下，假定过境国存在足够的保护条件，但并未具体规定难民程序将如何组织，或应确保哪些基本权利。过境 国家同意遣返某些团体人们通常通过各种激励措施来获取。例如，欧盟-土耳其声明理论上要求欧洲成员国为每一名被遣返至土耳其的叙利亚难民接受一名被认可的叙利亚难民，尽管这一情景从未实现。该安排还包括了取消签证要求的可能性。 for土耳其公民。然而，欧盟的潜艇在土耳其接收和融入难民的过程中，给予的重大财政支持最终成为了决定性因素。作为欧洲避难制度改革的一部分，欧盟可能尝试说服其他过境国家以类似的方式进行合作。 国际法和人权障碍 将庇护程序和保护责任委托给第三方国家，与国际法难以调和。1951年《难民公约》的签署国有义务在国际合作与共济精神下为难民提供保护。虽然签约国不一定必须向所有寻求庇护的人提供领土庇护，但《难民公约》确实要求它们在所有保护选项，如重新安置、安全第三国安排及类似机制方面维持一定的标准。这一责任不仅适用于不遣返原则（第33条），还涉及有效提供社会和经济权利。值得注意的是， 《联合国反酷刑公约》第3条也禁止将个人驱逐 、引渡或遣返回可能遭受酷刑、不人道待遇或严重人权侵犯的国家。 此外，欧洲人权法院（ECHR）确保了防止遣返的权利。对于脆弱群体，尤其是未成年人，必须采取特别的关怀和保护职责。值得注意的是，即使在个别人士的情况下，ECHR的约束力仍然有效。 SWP注释13 March2024 Table外部化方法Type 涉及国家 实施状态- 地点/管辖 责任/责任/地点 （目的地国家和第三国） tation(26Feb.2024) 庇护确定 被拒绝庇护的保护地点索赔 “太平洋解决方案 澳大利亚和瑙鲁 2001–2007 PNG和瑙鲁/澳 澳大利亚/在第三国澳大利亚/大部分在PNG ”/Type1 /巴布亚新几内 大利亚管辖 重新安置（如新西和瑙鲁被持久拘留 亚(PNG) 兰、瑞典、加拿大） 意大利-阿尔巴尼亚移民管理协议/Type1 意大利&阿尔巴尼亚批准， 计划工期2024– 2029 阿尔巴尼亚/意大利管辖权 意大利(接受的寻求庇护者的转移) 意大利 “离岸专业-cessing"/Type2 美国庇护公司- 澳大利亚&瑙鲁/PNG 美国/危地马拉 自2012年以来，暂停 2019–2021, PNG和瑙鲁/当地管辖 其他各自 在第三国重新安置 （美国，柬埔寨 ） 其他各自 澳大利亚/大部分在PNG 和瑙鲁被持久拘留其他各自的第三 运营协议-&洪都拉斯&没有执行第三国，第三国,国家,危地马拉 ments/Type2萨尔瓦多洪都拉斯和萨尔瓦 多 危地马拉为洪都拉斯和萨尔瓦多的城市 危地马拉为洪都拉斯和萨尔瓦多公民 为洪都拉斯和萨尔瓦多的公民 英国-卢旺达协议-UK(andDen-正在进行的立法卢旺达/卢旺达卢旺达卢旺达 庇护伙伴关系计划和丹麦法律L226/Type2 “EU-土耳其州-ment”/Type3 标记)和卢旺达进程，计划 持续时间至2027年 4月 EU&自2016年以来，土耳其 部分暗示 管辖权 土耳其/土耳其对叙利亚人的管辖权，对其他国家没有适当的庇护程序- 土耳其，逐案将特别脆弱的人重新安置到欧盟 土耳其/被驱逐到第三国 (叙利亚、伊朗) “双方面临的挑战位于欧洲之外。所有缔约国在行使相关权利时，必须遵守其人权义务。”“有效控制”对于个人而言。这显然适用于已经到达ECHR成员国领土的难民寻求者，但也适用于被救援的个人。 由欧洲人权法院签署国当局在海上进行。 英国的政治辩论以及英国最高法院的决定表明，将难民程序转移至卢旺达的过程面临着严重的法律挑战，根据《欧洲人权公约》（EuropeanConventiononHumanRights,ECHR）。 SWP注释13 March2024 结果，英国政府指示公务员和国家法院宣布卢旺达为安全国家，并阻止向欧洲人权法院提交申请。这一做法引发了对权力分立不当干涉的警觉。保守党领导人长期以来一直在呼吁英国退出欧洲人权法院。这将严重损害欧洲的人权制度，而该制度本已承受巨大压力。 即使超越基本的人权担忧，当前的外部化计划中存在重大的法律漏洞。例如，在处理被拒绝庇护申请人的后续事宜上缺乏充分的法规。如果他们既无法回国也无法在当地归化，则–尤其是他们的孩子–风险变得无证，甚至无国籍。英国和卢旺达之间的协议指出，“搬迁人员”应被赋予自由行动权和私人文件记录。然而，在实践中 ，即使是难民证件也无法完全履行这一功能。国家护照，不能确保正常的国际流动。 实用障碍 执行外部化计划极具挑战性。以丹麦为例，尽管两年前已通过相关法律，拟议中的将难民程序外包至卢旺达的计划至今仍未实施。主要障碍似乎涉及找到合适的合作伙伴、管理成本以及确保方法的可扩展性。 具有挑战性的合作伙伴搜索 尽管许多工业化目的地国家表达了对外包保护责任的兴趣，但愿意合作的第三方国家明显不足。澳大利亚政府成功地说服了 在政治和经济上较为脆弱的瑙鲁、巴布亚新几内亚以及在安置问题上有限程度的柬埔寨，与之相比，欧洲邻近地区和非洲的情况不具可比性。除了与卢旺达和阿尔巴尼亚达成的协议之外，欧洲国家在类似项目上并未取得任何进展。例如，非洲联盟的55个成员国表达了对大陆上的离境拘留中心的反对意见。这在一定程度上是因为潜在合作伙伴国家缺乏公众支持。 独裁政权可能较少受到公众舆论的压力影响 。然而，它们倾向于坚定地在其与欧洲政府的关系中追求自己的利益。值得注意的是，仅仅依靠援助资金可能不足以促使这些国家在移民和难民政策上进行广泛的合作。欧盟-土耳其声明的例子表明，强大的政治动机对于推动此类合作至关重要。S和伙伴国家的自身利益必须与大局相一致。2016年，土耳其已经接收了大量叙利亚难民，那时欧洲的支持得到了认可。相比之下，最近与突尼斯和埃及达成的协议凸显了欧盟为了确保与欧洲合作以防止非法入境者的涌入，愿意投入多大的政治和财政资源。 从第三国收回被拒绝的寻求庇护者–甚至允许庇 护程序转移到他们的领地–这不是这些国家目前会同意的事情。最多，合作伙伴国可能会同意加速将其本国公民的遣返。 即使有可能就难民程序的外部化达成一致，合作伙伴国仍可能有所顾虑。例如，英国与卢旺达的协议允许从英国转移到达的寻求庇护者 。然而