巴基斯坦能源部门改革及其启示

ADBI工作文件系列 巴基斯坦能源部门改革及其启示 AsharAwan,FaikBilgili,andDilB.Rahut No.1473 2024年8月 亚洲开发银行研究所 阿沙尔·阿万是巴基斯坦阿扎德贾迈勒大学克什米尔经济学院的副教授。法伊克·比尔吉利是土耳其厄尔济斯大学经济学系的院长和教授。迪尔·B·拉胡特是亚洲开发银行研究所，日本东京的科研副董事长。 本论文表达的观点为作者个人观点，并不一定代表亚行研究所（ADBInstitute,ADBI）、亚行、其董事会或其所代表政府的立场。亚行研究所不保证本文中包含数据的准确性，并不对使用这些数据可能产生的后果负责。所用术语可能与亚行官方术语不完全一致。 讨论文件在定稿和考虑发表之前，必须进行正式修订和更正。 工作论文系列是以前名为讨论论文系列的延续；论文的编号没有中断或改变。亚太大阪研究所的工作论文反映了对某一主题的初步想法，并在线上进行讨论。一些工作论文可能发展成其他形式的出版物。 亚洲开发银行将“中国”称为中华人民共和国，将“俄罗斯”称为俄罗斯联邦。建议引用： 阿万，A.，F.比尔基利，和D.B.刘特。2024。理解巴基斯坦能源部门改革及其影响。亚行工作论文1473。东京：亚洲开发银行研究所。可获取：https://doi.org/10.56506/HNKA9727 Pleasecontacttheauthorsforinformationaboutthispaper. Email:asharawan786@hotmail.com 亚洲开发银行研究所Kasumigaseki大楼，8楼3-2-5Kasumigaseki，Chiyoda-ku 东京100-6008,日本 Tel:+81-3-3593-5500 Fax:+81-3-3593-5571 URL:电子邮件： ©2024亚洲开发银行研究所 Abstract 巴基斯坦的电力部门经历了多次改革，在此背景下，本研究探讨了这些改革对效率和可持续性的影响。发展中国家电力部门改革的文献丰富多样，涵盖了改革过程及其结果的各种方面和维度。然而，关于巴基斯坦长达一段时间内广泛范围的改革，缺乏全面而系统的研究。通过提供对巴基斯坦电力部门改革的全面而系统性的评估，本研究填补了这一空白。研究发现，改革后，发电装机容量增加，能源结构转向昂贵的化石燃料，但传输和分配损失并未显著减少。名义上的电价对住宅部门的影响最小，以工业部门的成本为代价，导致了跨部门补贴。此外，住宅部门的用电量大幅增加，而商业、农业和工业部门的用电量没有显著增加。制造业和工业部门的GDP份额下降。本研究建议进行电价结构调整，以保护贫困家庭，并确保工业部门保持竞争力 。 关键字:电力部门,改革,巴基斯坦,能源贫困,可持续发展目标7 JEL分类：L94、P11、Q01、L51、Q40 Contents 1.1 1.1能源政策改革的历史概述2 2.文献综述6 2.1电力部门改革的理由和目标6 2.2电力部门改革的构成要素与模式7 2.3电力部门改革的结果和影响8 2.4电力部门改革的驱动因素和挑战8 3.结果与讨论10 3.1贫困家庭和非贫困家庭的负担能力13 4.Conclusion18 参考文献20 1.INTRODUCTION 电力部门在国家的社会经济发展中扮演着关键角色。然而，发展中国家在向国内用户和工业提供可靠 、经济实惠且可持续的电力服务方面遇到了问题。自20世纪90年代以来，许多国家为应对这些挑战，采取了一系列电力部门改革措施，与全球市场导向政策的趋势保持一致。这些改革通常涉及拆分垂直和水平整合的国有企业，让私营部门参与发电和配电，建立独立的监管机构，并在电力市场上引入竞争。这些改革的主要目标是提高电力部门的效率、质量和财务可行性，同时确保为弱势和边缘化群体提供更便捷、负担得起的电力。然而，不同国家和背景下的改革结果和影响存在差异，这取决于改革设计、实施和评估的过程。 截至2023年，拥有约2.4亿人口（联合国人口基金，2023）和2022年GDP为3760亿美元（世界银行 ，2022）的巴基斯坦，面临着一个紧迫的问题：持续不断的电力危机。频繁的停电、传输和分配的巨大损失、有限的成本回收、高额的补贴、费用以及不足的服务质量是这一危机的特点。这场电力危机的影响波及全国，阻碍了经济增长，削弱了社会福祉，并对环境可持续性构成了威胁。为了克服这一危机，自20世纪90年代初以来，巴基斯坦一直在电力部门进行一系列改革，得到了世界银行和国际货币基金组织（IMF）等尊敬的国际机构的重要帮助和指导。 发展中国家电力部门改革的相关文献丰富多样，涵盖了改革进程及其结果的多个方面和维度。然而，关于巴基斯坦这一实施了广泛且长期改革案例的研究却相对缺乏全面性和系统性。现有对巴基斯坦电力部门的研究多为描述性的，或专注于特定问题或部门，如发电、配电、监管或定价等方面。此外，许多此类研究已过时，基于有限的数据和方法。因此，需要对巴基斯坦电力部门改革及其对部门表现和发展各项指标的影响进行更新且全面的分析。 本研究旨在通过全面系统地评估巴基斯坦电力部门改革及其对发电能力、效率、质量、可靠性、负担能力、可访问性、可持续性和治理等各项结果的影响，填补这一空白。研究采用混合方法，结合定量和定性数据与技术，分析改革过程及其成果。此外，该研究还将巴基斯坦的经验与其他实施类似电力部门改革的发展中国家进行比较。本研究对于发展中国家电力部门改革文献做出了贡献，提供了关于巴基斯坦的深入且最新的案例研究，为面临相似挑战和机遇的其他国家提供了宝贵的经验教训和洞察 。 因此，本研究的主要研究问题是巴基斯坦电力部门改革如何影响了该部门的表现和发展。因此，本研究以四种方式对现有文献做出了贡献。首先，它分析了这一过程。 与自1990年代以来巴基斯坦电力部门改革的要素。其次，本研究尝试评估电力部门改革对电力部门表现和发展各项指标的影响，如发电能力、效率、质量、可靠性、可负担性、可及性、可持续性和治理 。对于学术界而言，本研究通过提供一个全面而系统的研究案例为发展中国家的电力部门改革文献做出了贡献，巴基斯坦在此期间实施了广泛的长期改革。此外，本研究将巴基斯坦的经验与其他实施相似改革的发展中国家进行比较。对于政策制定者而言，本研究提供了改善巴基斯坦及其他发展中国家电力部门性能和发展的宝贵经验和见解。研究还指出了电力部门进一步改革面临的挑战和机遇，以及最佳实践和应避免的陷阱。最后，研究提供了改进巴基斯坦电力部门性能和发展的一系列政策建议及其影响。 本研究的其余部分组织如下。第2节回顾了发展中国家电力部门改革的文献，重点关注其目标、组成要素、结果和决定因素。第3节评估了电力部门改革对巴基斯坦电力部门表现和发展指标的影响。第4节总结了主要发现、限制以及未来研究方向的结论。 1.1能源政策改革的历史概述 1.1.1改革前时期（1947-1990） 在1947年独立时，巴基斯坦的电力部门以其规模较小和发展不足为特点。政府认识到电力部门的发展对于国家经济和社会进步的重要性，采取了一系列措施来扩大并提升该领域，包括对大规模水电项目如杰卢姆河的马尔达大坝（1967年）和印度河的塔尔贝拉大坝（1976年）的投资，以增加发电能力并减少对进口石油的依赖。杰卢姆河上的马尔达大坝最初设计容量为1000兆瓦，并于1967年以15亿美元的成本完成建设。通过马尔达大坝提升工程，其容量在2009年扩展至1714兆瓦，耗资968.53亿卢比，由世界银行和亚洲开发银行资助（Nation,2016）。印度河上的塔尔贝拉大坝最初设计容量为3478兆瓦，并于1976年以14.97亿美元的成本完成，2018年其容量扩展至4888兆瓦，这一升级得到了世界银行和水力与电力发展局的支持。(在不稳定的环境中，巴基斯坦水利与电力管理局（WAPDA ）的资金支持以及正在进行的塔尔贝拉第五期扩展水电项目旨在增加1,410MW的电力产能，该项目由世界银行和亚洲基础设施投资银行资助（WorldBank2020）。至1980年，水电在巴基斯坦的总发电量中占超过70%的比例（Khan2014）。在来自美国国际开发署（USAID）和其他捐赠者的帮助下 ，农村电气化计划（REP）于1974年启动，至1990年，超过80%的巴基斯坦村庄获得了电力接入（ BaconandBesant-Jones2001）。 1.1.2第一波改革（1990-2000） 20世纪90年代初，巴基斯坦的电力部门遭遇了严重的危机，特征为供需缺口不断扩大、高昂的传输和分配损耗、低成本回收、服务质量差以及不断累积的债务。1991年的海湾战争进一步恶化了形势，导致油价上涨和国家收入减少。 外汇收入。鉴于现有电力部门模式的不可持续性和低效性，政府与世界银行和国际货币基金组织等国际机构合作，启动了一系列改革措施。这些改革包括通过独立发电商（IPPs）允许私营部门参与发电 。为IPPs提供了吸引人的激励措施，包括保证购电协议、高电价、税收减免以及主权担保。因此，超过20家IPPs进入市场，在2000年左右增加了约6000兆瓦的发电能力（Naqvi,2016；Ullah等人，2017）。 在1998年，政府在WAPDA框架下建立了三家发电公司（GENCOs）、一家输电公司（NTDC）和八家配电公司（DISCOs）。这一结构性变革旨在通过明确不同实体的功能和责任来提升效率、增强问责制和透明度（Jamil等人，2022年）。 1997年，巴基斯坦建立了独立的电力部门监管机构——国家电力监管局（NEPRA），旨在承担诸如发放许可证、制定费率、确保质量标准、解决争议以及保护消费者利益等职责。其目标是在该领域创造一个公平竞争和监管的环境（Qazi等人，2017年）。表1展示了巴基斯坦电力部门结构、制度及政策改革的概览。 结构性机构政策 表1：巴基斯坦电力部门改革摘要 垂直分束(1992)PPIB(1994)电力政策1994IPP简介(1994)NEPRA(1997)1995年水电政策 单一买家模式(1998)NTDC(1998)1998年电力政策 DISCOs(1998)PCRET(2001)2002年电力政策 KESC私有化(2005)AEDB(2005)2006年电力政策 邀请参加整个比赛(2005)CPPA(2015) NEECA(2016) 2006年可再生能源政策 注：NTDC=国家输配电公司，负责电力的传输和分配；AEDB=替代能源发展局，负责可再生能源的发展；KESC=卡拉奇供电公司，一家提供卡拉奇电力的私营公司；NEECA=国家能效与节能管理局，负责推广可再生能源；PCRET=巴基斯坦可再生能源技术委员会，负责可再生能源的研究与开发；CPPA=中央购电机构；PPIB=巴基斯坦电力基础设施局，负责能源领域投资者的便利化。 1.1.3第二波改革（2000-2010） 巴基斯坦电力部门在21世纪后期遇到了另一个危机，在此期间，需求与供应之间的差距不断扩大，传输和分配损失高昂，成本回收率低，服务质量差，债务不断累积。2008年的全球金融危机进一步恶化了形势，减少了对国家的外国投资和援助流入。鉴于先前改革的不足和不完整性，政府在世界银行和国际货币基金组织等国际机构的支持和指导下启动了第二波改革。这些改革包括将电力部门的一些国有企业私有化，具体措施如下： 1请参阅表1以获取独立发电公司的名称、容量和投运日期。否则，请查看独立发电公司列表（cppa.gov.pk）。所有独立发电公 司均使用高速柴油、燃料油和天然气进行电力生产（Dailytimes,2023）。 KESC、多家发电公司（GENCOs）和两家配电商（DISCOs）。政府于2005年将卡拉奇的主要公用事业机构KESC出售给了私营财团。此外，自2007年起，对某些发电公司和配电商进行了私有化进程，旨在吸引私人投资、提升该行业的表现与盈利能力（Naveed等人，2022年）。 此外，在本世纪初的