国会在美中关系中的作用

工作纸 2023年11月 国会在美中关系中的作用 克里斯托弗·奇维斯和汉娜·米勒 国会在美中关系中的作用 克里斯托弗·奇维斯和汉娜·米勒 ©2023卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场;本文所代表的观点是作者的观点，不一定反映卡内基，其工作人员或受托人的观点。 未经卡内基国际和平基金会的书面许可，不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分。请直接查询： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 本出版物可在CarnegieEndowment.org上免费下载。 Contents Introduction 在过去的五年里，美国S.国会在设计和实施美国应对一个更强大和更具民族性的中国所带来的挑战方面发挥了重要作用。到2010年代中期，很明显，中国的军事现代化，获取先进技术的侵略性（有时是非法的）努力，保护主义的经济政策，领土侵占和其他行动构成了严峻的挑战 ，尤其是在。 面对中国经济产出可能超过美国的预测。国会做出了相应的回应，通常与行政部门密切合作。成员们辩论并通过了旨在加强美国与中国长期竞争和对抗的各种措施。他们就无数与中国有关的问题提出了法案，举行了一系列影响深远的听证会，并越来越多地将中国从恶霸讲坛上提起 。国会取得的大部分成就都是必要的，尽管有可能走得太远。 国会对北京的担忧当然是华盛顿政策讨论中广泛趋势的一部分，而国会的行动是美国对中国崛起的反应之一。但是国会仍然很重要。国会外交政策权力的性质使其在美国的设计和实施中发挥重要作用S.接近中国。行政部门可能经常领导外交政策，但与中国长期竞争战略的许多关键能力都受到国会立法或影响。 例如，国防开支、投资和贸易政策都受到国会预算和其他法定权力的影响。1 11 国会议员对中国的政策偏好有些不同，但在评估中国对美国构成的威胁时，两党合作的程度令人惊讶。2正如参议员马尔科·卢比奥（R-FL）在2022年3月的一次演讲中指出的那样，围绕“中国是我们国家有史以来最强大的近邻对手”这一观点正在形成新的共识。3鉴于苏联，纳粹德国和日本帝国曾经对自由世界构成的威胁的规模，这是一个值得注意的声明。 成员的政策偏好在美国的军事，意识形态和经济方面的重点上有所不同S.-中国竞争。他们还根据成员愿意在这些问题上走多远，他们表达的紧迫性以及他们对中国共产党（CCP）的态度而有所不同。一些成员对中国的看法让人想起罗纳德·里根总统在第一任期内对苏联的看法，当时他称其为“邪恶帝国”，并大大增加了美国S.国防开支。对于这些成员来说，在不断发展的竞争中，美国存在着严重的生存风险。他们看到了美国。 与中国陷入了激烈的意识形态竞争，他们说中国旨在取代美国成为世界超级大国。他们警告说，除非美国现在采取有力行动来对抗中国的崛起，否则中国将在短短几年内被中国的军事、经济和技术力量所包围。其他成员更加关注竞争的经济方面。这些经济鹰派认为，两国的经济关系急需改革。他们同意“新里根主义者”的观点，即问题很严重，但重点是需要采取措施加强美国的国内经济竞争力，以便更好地与中国竞争。他们希望更健康的经济关系将减少其他紧张根源，并有助于稳定美国S.-中国的长期关系。 似乎也有一些温和派人士对北京的行动感到担忧，但还没有准备好让中国成为美国的框架焦点S.外交政策或排除中国仍可能和平崛起的可能性。然而，这些温和派却发现自己在面对对中国表现出强硬态度的政治压力时处于退步-正如一位国会工作人员向我们解释的那样，这一政策已成为会员如何看待美国在世界上的作用的代理。人们普遍认为，对中国采取强硬态度反映了一种亲美的强硬态度，可以吸引两党的选民。温和派也可能不愿批评这一共识，因为中国是国会山最后剩下的两党合作领域之一。 不出所料，国会对中国的反应至少部分受到国内政治的推动。在过去的五年中，那些寻求更积极回应的人大多占据了上风，而那些可能更喜欢采取温和态度的人却发现自己处于退步状态，担心尝试缓和可能被描绘成软弱或不-美国选民。即使国会颁布了必要的立法来保护美国在中国崛起时的重要利益，也存在着过度竞争的风险。努力稳定两国关系，并找到与中国的可接受的解决办法——保护至关重要的美国S.利益，同时避免战争-可能会受苦。此外，北京。 几乎肯定是在听国会的话，而国会关于中国的辩论的语气可能会导致中国领导人的怀疑，误解 ，从而升级。在这种情况下，双方将在经济，金融，军事和人类领域承担更大的风险和成本。适度的声音可能需要大声说话 减少国会对中国提出的挑战做出合理的政策回应的机会。参议院多数党领袖查克·舒默（D-NY）于2023年10月对北京进行的两党访问表明，一些成员现在意识到需要采取这种方法，这应该是一个受欢迎的迹象。 我们的研究结合了对最近在国会提出的大量法案的定量分析，以及对辩论的主要思想和特征的定性分析，特别是在国会思想领袖的立场上。为了理解这场辩论，我们依靠国会记录，文章，演讲和关于成员观点的报告，以及对双方国会工作人员的非正式采访。我们遇到的一个挑战是，一些成员在公开场合对他们对中国的看法更加直言不讳，这可能会在我们的样本中造成偏见。但是，作为研究人员，我们必须依靠这些公开声明，即使我们认识到它们可能会或可能不会讲述整个故事，而且在公开场合说得较少的成员可能仍然对中国持与之不同的观点。更直言不讳。 本文的第一节描述了国会对中国的关注在过去五年中如何增加，并概述了塑造美中关系的主要立法肌肉运动。然后，第二节绘制了国会主要思想领袖对中国的看法。 2020年以来国会对中国的行动 自2018年以来，国会对中国的关注激增。在2013年至2021年（第113届和第116届国会）之间，提出有关中国的Congress.gov代码的法案数量增加了六倍。在第117届国会（即将完成的最近一届会议）期间，针对中国的法案比针对整个中东的法案多。4在此过程中，国会已采取行动加强美国与台湾的联系，并授权在台湾增加数十亿美元 军费开支是为了击败中国军队，限制中国获得半导体，质疑中共的合法性，并支持行政部门建立广泛的反华地区和全球联盟的努力。 自2021年以来，国会一直与乔·拜登的政府合作，但也比拜登的政府更具侵略性，拜登的做法最近侧重于恢复与中国的外交公报。国会中很少有声音推动与中国的合作或采取强硬和直言不讳的立场支持外交，但两党除外 参议员舒默于2023年10月领导北京的代表团。许多成员认为，从2023年秋季的立法倡议和国会领导人的声明来看，要保护美国免受中国的威胁，还有很多工作要做。 国会对华强硬态度的激增始于2019年第116届国会，5他们加速应对2020年COVID-19大流行的出现，当时美国的反华情绪加剧。例如，皮尤研究中心发现，近73%的美国人对中国持不利看法 2020年7月，比2018年增长26%。62020年4月的Politico民意调查发现 31%的美国选民将中国视为“敌人”，比1月份增加了11%，当时新冠肺炎在美国广泛传播。7这些更广泛的趋势反映在最近的国会会议上与中国有关的法案的兴起（见图1）。 来源：Congress.gov 注意：在此图表中，当Congress.gov上的地理区域被列为“中国”时，该法案是“关于中国”。数据包括法案，决议和并发决议。 在众议院或参议院投票通过的大多数中国立法草案都很少或没有辩论。部分原因是国会工作人员在任何表决之前就谈判和修改法案。但是鉴于国会在许多其他政策问题上的分歧，仍然令人震惊的是，如此多的与中国有关的立法 在两党的支持下获得通过。例如，国会通过了《2019年香港人权与民主法》（S.1838）和《维吾尔强迫劳动预防法》（HR6256），这是两大部分人权立法，几乎一致通过，并在两院得到两党的赞助。《安全设备法》也是如此 2021年（H.R.3919），在第117届国会第一届会议期间成为法律，并阻止美国S.联邦通信委员会不再向中国政府支持的电信公司发放许可证。在众议院，在2021年5G法案中提升美国的国际领导地位(H.R.1934年）在第117届国会期间通过了405至20，以及CHIPS和科学法案（H.R.4346 ），尽管同时存在高度的党派仇恨，但在2023年获得了两党的支持。所有共和党人和146名民主党人也投票赞成建立美国与中国共产党之间的战略竞争特别委员会。 HumanRights 图2显示了国会对中国侵犯人权行为的关注程度。8十年前，在华盛顿将注意力集中在中国之前，大多数关于中国的立法都集中在贸易或人权问题上。国会的主要成员经常试图强调西藏和1989年天安门广场大屠杀的问题，以此来抵制他们认为行政部门对中国的宽容。然而，国会对中国人权镇压的审查在2019年有所扩大，以回应北京对香港大规模公民抗议活动的镇压。 国会在2019年下半年和2020年通过了立法，谴责镇压，禁止向香港警务处出口某些武器，并授权白宫撤销香港的特殊贸易地位。与此同时，国会回应了中国在新疆地区对维吾尔族人的虐待，众议院和参议院都在2020年和2021年提出了两党法案，以制裁中国政府官员，并禁止在新疆进口强迫劳动制造的商品。参议员蒂姆·凯恩（D-VA）主持了参议院版本的《维吾尔族强迫劳动防止法》的重要听证会之一，他说：“[中国]对个人自由和基本人权的攻击比对新疆的维吾尔族穆斯林更全面 ，更残暴。卢比奥参议员回应了他的民主党反对部分：“在中共手中发生的反人类罪和种族灭绝罪要求国际社会做出紧急回应。."9 一些企业反对这些法案，对限制的广度表示担忧，但国会两党最终都支持该立法，白宫也是如此。拜登总统于12月签署的立法成为法律 资料来源：作者在Congress.gov上的法案统计 注意：在此图表中，当法案对中国的提及旨在影响该国的政策或美中关系时，该法案是“关于中国”。不包括拨款法案。 因此，2021年禁止进口在新疆全部或部分开采、生产或制造的“任何商品、商品、物品和商品”，除非它们被证明与强迫劳动无关，这对美国的一系列行业具有深远的影响。 安全与防御 从绝对数量上看，自2019年以来，有关中国人权记录的立法行动有所增加，但人权在与中国有关的整体立法中所占的份额比过去小。自2020年以来，国会在许多其他问题上的行动更加新颖，在广度和范围上都有所增加。国防开支是增长最大的领域之一。 国会以各种方式努力将五角大楼的战略重点重新放在中国，并指导行政部门的决策，例如要求提供有关中国政策关键方面的战略和报告。在此过程中，国会有时甚至比军方本身更具侵略性，推动美国S.美国国防部将把资源转移到印度洋-太平洋地区，并使其计划更快地适应中国不断崛起的军事力量。 图3中与国防和情报相关的立法包括我们编码的立法，旨在防止中国获取美国情报和两用技术，阻止与中国的战争，为美国和合作伙伴在台湾问题上的冲突做好准备，谴责中国干涉美国选举以及其他军事和情报问题。 但是，与五角大楼有关的大多数国会行动都是在《国防授权法》（NDAA）范围内进行的，这只是一项立法，但涵盖了广泛的军事和国防行动，其中许多行动现在直接或间接地旨在打击中国军队 ，人民解放军（PLA）。结果是，如果有的话，图3大大低估了国会将重点放在应对中国崛起的安全措施上的程度。 资料来源：作者在Congress.gov上的法案统计 注：在此图表中，当法案提及中国旨在影响国家政策或美中关系时，作者将该法案归类为“关于中国”。拨款法案和《国防授权法》不包括在内。 此外，NDAA现在包括了广泛的中国措施，这些措施仅与国防有关。例如，众议院和参议院最新的NDAA版本包括与军事计划基本无关的有关中国的内容，例如对中国电影制作的限制；与中国有关的经济主题的措施，包括芬太尼和电动汽车供应链；针对美国孔子学院的措施；以及与COVID-19大流行有关的措施，例如对武汉病毒学研究所的拟议制裁，一些国会议员认为这是COVID-19大流行的起源