中国核政策变化的政治驱动因素：对中美核关系及国际安全的影响

政治驱动力 中国核政策的变化 对美中核关系和国际安全的影响 童招 ©2024卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基不就公共政策问题采取机构立场；此处所表达的观点代表作者的意见，并不一定反映卡内基研究所、其员工或理事会的看法。 本出版物的任何部分均不得以任何形式或任何手段复制或传输，除非获得国际卡内基和平基金会书面许可。请将查询直接发送至： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 本出版物可在CarnegieEndowment.org上免费下载。 TABLEOFCONTENTS 关于作者v 致谢七 Introduction1 政治7 中国国内决策动力学21 关系31 建议55 附注97 和平123 关于作者 汤赵为核政策项目及卡内基中国（CarnegieChina）的高级研究员，卡内基（Carnegie）在东亚基于亚洲的中国研究中心。他曾在北京工作，现在华盛顿进行战略安全问题的研究，包括核武器政策、威慑、军控、非扩散、导弹防御、高超音速武器、亚太地区的安全问题以及中国的安全与外交政策。 他还是普林斯顿大学科学与全球安全项目的研究员（非常驻），《科学与全球安全》杂志的编辑委员会成员，国际裂变材料材料项目成员。他曾是桑迪亚国家实验室合作监测中心的虚拟访问研究学者，哈佛大学斯坦顿核安全研究员，太平洋论坛的非驻地WSD-Handa研究员，并为北京市人民政府外事办公室工作过。 他拥有佐治亚理工学院科学、技术与国际事务的哲学博士学位，清华大学国际关系文学硕士学位以及物理学学士学位。他是《变革的潮汐：中国的核弹道导弹潜艇与战略稳定》和《缩小中美导弹防御差距：如何帮助阻止核军备竞赛》两书的作者。他的文章发表在《军控今日》、《亚洲安全》、《大西洋月刊》、《原子科学家公报》、《外交》、《纽约时报》及《POLITICO》等期刊杂志上。 ACKNOWLEDGMENTS 本项工作得益于纽约卡内基基金会、约翰·D.和凯瑟琳·T.麦克阿瑟基金会以及新兰基金会的慷慨支持。作者对詹姆斯·阿克顿、乔治·珀科维奇、齐亚·米安、菲奥娜·坎宁汉、米里亚姆·马吉迭 、马里奥-弗雷尼托（蒂诺）库埃尔、艾莎贝尔·蔡和拉文·惠特斯庞深入的审阅和建设性的反馈表示深切的感谢。他也热情地感谢那些在整个项目过程中慷慨分享见解的匿名审阅者和众多专家。卡内基的传播团队提供了不可或缺的帮助，包括编辑和出版工作。特别感谢林赛·梅尔兰德和海莉·克拉森的专业编辑，他们的工作显著提升了这份作品的质量。任何剩余的错误均为作者个人责任。 INTRODUCTION 在2021年11月美国总统乔·拜登与中华人民共和国主席习近平之间的首次虚拟峰会期间，两位领导人讨论了核问题，据 美国国家安全顾问杰克·苏利文（JakeSullivan）同意“着手继续讨论战略稳定问题”。1这一结果并不令人意外；中美专家都指出，减少核武器使用的风险是两国最明显的共同利益。然而 ，美国先前尝试启动与中国的核或战略稳定对话的努力均未成功。 峰会将近三年之后，各国在官方对话上似乎进展甚微，非正式讨论也较以往更为稀少且内容不那么深入。中国官员的立场越来越明确：在处理核问题之前，美国和中国首先应稳定他们的政治关系。 数十年来，中国一直致力于构建并保持一个可信的核二次打击能力（即，在遭受摧毁性首次打击后能够发起毁灭性的核报复）。此举旨在与美国建立一种相互脆弱的关系。许多中国核专家大多接受了西方提出的“战略稳定”这一术语来描述这种关系。他们认为，相互脆弱性既降低了核军备竞赛的风险（军备竞赛稳定性），也减少了军事危机中使用核武器的可能性（危机稳定性）。 但中国政治领袖从未接受西方对战略稳定的定义。相反，他们使用这一术语来指代双边关系的整体稳定性。 对中国政治领导人来说，稳定的美中关系首先意味着 美国愿意接受中国的政治体制合法性、和平共处并与中国尊重所谓的核心利益。 由于这种混淆，本报告避免使用“战略稳定”这一术语。相反，它采用“政治稳定性”来描述中国政治领导人所理解的战略稳定性这一广泛含义。从他们的视角来看，困扰双边关系整体的核心问题在于政治层面——这是本报告将深入探讨的内容。报告中使用“核稳定”这一术语来描述战略稳定性在西方文献中常使用的狭义和经典含义。2核稳定包括军备竞赛稳定和危机稳定。 在1964年中国进行第一次核试验后，毛泽东和其他第一代领导人强调了中国核武器在威慑核攻击方面的作用。3在未来几十年里，中国坚持了温和的核战略，优先考虑与苏联和美国实现核稳定。然而，其最近的核扩张、对新核姿态（如反击发射）日益浓厚的兴趣以及明确的目标 ——构建一个“强大的战略威慑能力体系”，表明了其战略意图发生了显著变化。4对中国是否仍致力于与美国传统上有限的目标——维持核稳定——这一做法提出了紧迫的问题。 随着中美关系恶化且中国大规模扩充核力量，安全风险正在上升。部分取决于美国采取的反制措施，美中之间的核竞争升级可能对国际安全产生深远影响。解决这一日益加剧的危险需要深入了解中国的动机及其政策变化背后的思想。 当前，国际专家对于中国核扩张是否是对感知到的新军事威胁（如美国的导弹防御系统和常规精确武器）的回应，抑或是由一种寻求改变的安全议程驱动的观点存在分歧。5后一种观点包括了中国正在系统性地从其传统的核战略转向更为激进的方法这一信念，其中包括了更多地依赖首次使用核武器。这可能迫使美国大幅增强其核能力。 本报告认为，这两种观点都无法完全捕捉到推动中国核扩张的复杂内部动态。报告提出，当前中国核政策的转变主要源于政治考量的变化。近年来，中国的当代领导人，尤其是习近平，提升了核武器的政治重要性。与近年来国内政治体制的显著变化相结合，这导致了一个更为分散 、不一致且与中国特定情况不太协调的核政策。 相比于之前的安全需求。这些复杂的政治动态在国际政策制定者和分析人士中被大量忽视。 国际政策界普遍认为，强调保护中美核关系免受双边政治关系恶化负面影响的观点并非毫无道理。6然而，随着地缘政治竞争加剧，保持核稳定正变得越来越困难。 考虑到大规模中美军事冲突可能带来的灾难性后果——这可能包括核升级——降低核风险的最有效方法需要美国、中国和其他全球社区国家及民间社会行动者做出严肃努力，真正理解并解决两大强国之间的根本政治问题。 在此背景下，本报告全面探讨了中国当前的核能观点和政策制定机制，揭示了其中的政治挑战及其可能的管理策略。为了追求客观分析，报告呈现并评估了中国的观点，并尽可能避免加入作者个人对这些观点的判断。报告对中国（以及美国）的观点描述不应被解读为背书。 报告以介绍在中国核政策制定中政治考量日益增长的作用以及技术因素重要性下降为开端。第一章追溯了中国近期扩大核能力决策的时间线，详细阐述了习近平对中美关系升级的预期促使中国最初决定增强其核力量的原因。双边关系的进一步恶化进一步巩固了中国领导层对于生存威胁的看法，导致核力量建设加速。本章强调了不安全感与雄心共同推动了习近平认为中国需要更强核能力的观点，以影响美国对其国际权力平衡感知，并塑造美国对中国整体策略的看法 。 第二章深入探讨了中国国内决策过程，审视了不同国内行为体对中国核扩张战略影响的多样性 。随着习近平加强权力，中国的传统核政策专家在更加封闭和保密的政策制定体系中逐渐边缘化。同时，习近平推翻了前任领导人对军队核现代化的限制，赋予军队加速核发展的重要任务 。这一转变对中国的核政策产生了深远影响：高层政治背书为中国军队（人民解放军，PLA）提供了对外部监督的保护，允许其在操作层面作出决定。随着PLA对获取升级的兴趣日益增加 ，这一转变进一步凸显了中国核政策的复杂性和多面性。 管理能力，部分原因是台湾海峡安全形势的加剧，对中美核稳定具有重大影响。 第三章深入探讨了美国和中国背景下核稳定与政治稳定之间的复杂关系，强调了两国目标分歧所引发的挑战。它对中国的尝试进行批判性分析，通过增强核能力来提升政治稳定性背后的底层逻辑。同时，它也考察了中国日益将美国视为生存威胁的内部政治根源，突出了美中社会信息和认知差距对政治稳定性的影响。在这一过程中，报告凸显了北京在通过自上而下的方法促进政治稳定性时遇到的障碍，并说明了将双边核问题与政治问题分开处理比一般预期要困难得多的原因。然后，该报告探索了双边核关系与政治关系日益交织如何影响美国与中国之间的军备竞赛稳定性和危机稳定性 。 在最后一章中，报告提出了建议以缓解美中核关系中技术和基础政治挑战。尽管这些挑战异常严峻且解决方案难以寻得，但巨大的利益要求付出竭尽全力的努力。以下是建议的总结。 •减少信息和感知差距：华盛顿和北京应当解决他们的双边竞争以遏制核竞赛，首先应承认信息和认知差距的存在。 •探索行为原则协议：华盛顿和北京应当借鉴冷战时期的积极教训，并通过自上而下的讨论确立行为准则来增强互信。 •注意放大中国的不安全感：鉴于华盛顿正在考虑针对中国核扩张的反制措施，它应当意识到某些举措可能无意中导致反效果，削弱美国的威慑力。 具体来说，华盛顿应该： •了解中国不安全和其他内部因素的影响 •区分有形和可能的威胁与远程和低概率威胁 •最大限度地减少美国核政策的模糊性和不一致性 •改善中国的内部问责制：在北京应促进对其安全利益和外部环境的知情且客观评估，并引导核政策目标、优先事项和策略的均衡决策。具体而言，北京应：1.保持战略透明度与沟通：通过公开透明的渠道与国际社会交流其核政策立场和规划，增强互信与理解。2.推动国际合作与多边主义：积极参与和推动国际核不扩散与裁军协议的实施，支持建立全球核安全体系，共同应对核威胁。3.加强国内核能安全管理：确保核设施的安全运行和废物处理，提高公众对核能安全性的认知，促进公众参与决策过程。4.发展核技术的和平利用：鼓励和支持核技术在清洁能源、医疗健康、科研等领域的发展，为人类福祉作出贡献。5.促进全球核能治理的公平性与可持续性：倡导建立包容、公正的全球核能源治理体系，确保所有国家都能公平地获取和利用核能技术。6.增强国内核应急准备与响应能力：投资于核事故应急响应系统建设，加强应急培训和演练，提高公众在核事故情况下的自我保护能力。7. 关注国际和地区安全动态：密切监测国际和地区安全形势变化，适时调整核政策以维护自身安全与稳定。8.支持发展中国家的核能能力建设：通过技术援助、知识共享等方式，帮助其他国家提升核能管理能力，促进全球核能安全与可持续发展。 •澄清中国的担忧并承认其竞争对手的合理担忧 •进行内部分析，了解中国希望如何放心 •加强内部核政策审查进程 •促进战略安全对话：华盛顿和北京应构建一个对话机制，以促进必要的内部政策反思 、解决阻碍预期结果的实际问题，并减少第三方因素对双边核稳定的影响。 •解决常规核联系问题:在北京应提供保证以平息地区对传统军事侵略的担忧，从而缓和美国与中国之间的核关系的阻力。 •授权专家:华盛顿和北京应培育环境，促进坦诚、平衡的专业咨询；同时，他们还应发起联合双边专家研究，消除误解并规划前进路径。 CHAPTER1 中国建筑的驱动力：技术与政治 传统观点，由美国专家和许多中国学者共享，认为中国主要通过现代化其核能力来抵消美国新军事能力对北京核威慑可信度预期影响，以此维持国家利益与安全。7 过去几十年间，美国在核武器及非核战略能力方面的持续改进确实影响了中国的思考。近年来 ，美国的核武器精确度有所提升。该国在战略导弹防御能力方面取得了稳步进展，包括测试了针对洲际弹道导弹（ICBM）级目标的SM-3BlockIIA拦截器。8此外，它于2019年退出了中导条约（INF），并表示有兴趣部署常规陆基导弹靠近中国，这引发了北京对中国反制打击的担忧。9美国的情报、监视和侦察能力的进步，特别是其基于太空的组成部分，也可能增加中国核武器的脆弱性。 但这些操作层