美国外交政策的战略转变

战略变革 美国外交政策 ChristopherS.ChivvisJenniferKavanaghSahilLauji, 阿黛尔·马勒、萨姆·奥洛夫、斯蒂芬·沃特海姆和里德·威尔考克斯 战略变革 美国外交政策 ChristopherS.ChivvisJenniferKavanaghSahilLauji, 阿黛尔·马勒、萨姆·奥洛夫、斯蒂芬·沃特海姆和里德·威尔考克斯 ©2024卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场;本文所代表的观点是作者的观点，不一定反映卡内基，其工作人员或受托人的观点。 未经卡内基国际和平基金会的书面许可，不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分。请直接查询： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 本出版物可在CarnegieEndowment.org上免费下载。 TABLEOFCONTENTS 关于作者v CHAPTER1 卡特试图从韩国撤军的失败21 Lessons45 关于作者 CHRISTOPHERS.CHIVVISisaseniorfellowanddirectoroftheAmericanStatecraftProgramattheCarnegieEndowment.Hehasmorethantwodecadesofexperience-ingonUSforeignpolicyandnationalsecuritychalls.Hemostrecentlyservedasthe 美国国家情报官员欧洲。 JENNIFERKAVANAGH曾是卡内基国际和平基金会美国Statecraft计划的高级研究员。她是受过训练的政治科学家，一生都在研究国家安全威胁及其对美国外交政策和国防战略的影响。 SAHILLAUJI是2021-2022年卡内基美国Statecraft计划的JamesC.Gaither初级研究员。ADELEMALLE是2022年至2023年卡内基美国Statecraft计划的JamesC.Gaither初级研究员。SAMORLOFF是2021-2022年卡内基美国Statecraft计划的JamesC.Gaither初级研究员。 STEPHENWERTHEIM是卡内基国际和平基金会美国治国计划的高级研究员。他是美国外交政策的历史学家，分析美国战略和外交中的当代问题。沃特海姆还是普林斯顿大学公共与国际事务学院的客座讲师。 REIDWILCOX是卡内基国际和平基金会的研究分析师。 CHAPTER1 美国外交政策中的战略转变问题 美国外交政策如何改变？ 对美国来说，在外交政策上做出战略性改变是很困难的。例如，考虑前总统唐纳德·特朗普和现任总统乔·拜登在其政府撤军的努力中面临的挑战S.来自阿富汗的军队。尽管多年来为该国带来和平与稳定的努力失败，而且有限的证据表明，如果不对该国进行重大调整，将有很大的改善。 美国的做法，对改变方向的抵制是巨大的。一个局外人唐纳德·特朗普启动了这一进程，一个长期的内部人士乔·拜登完成了这一进程。即使在国内外大规模的抗议运动要求之后，美国从越南撤军也花了几年的时间。 为了实现战略变革，选举一位想要变革的总统是必要的，但还不够。特朗普努力将美国的全球角色置于新的道路上，无论其优势和劣势如何，都是一个很好的例子。在他的思想受到挑战的领域，在共和党，国会或国家安全官僚机构中获得了智慧，他受到了阻碍。只有特朗普追求外交政策机构中重要团体已经青睐的目标，他才会取得成果。例如，他能够撕毁伊朗核协议，因为这一行动得到了共和党领导人的长期和深切支持，但他未能撤出美国S.来自叙利亚的部队，因为很少有人同意。特朗普的外交政策方法产生了巨大的戏剧性，但美国在世界上的角色变化有限。无论人们认为这一结果是好是坏，这证明了美国的连续性力量。S.外交政策。 如今，越来越多的分析人士认为，美国需要进行重大的战略调整。他们认为，如果美国要在未来几十年保持安全和繁荣，就需要在承诺和参与中更具选择性。美国超级大国的时代已经结束 ，这个国家在任何地方和任何时候都无法承受慷慨的政策。这并不意味着它应该退出世界，推翻其所有现有的承诺，或者不作出新的承诺。但是，如果美国做出的承诺没有更严格的纪律，也没有某些国家的紧缩，其外交政策可能会变得过于昂贵和危险，而最高优先事项却受到忽视 。在最坏的情况下，保持当前的轨迹可能为灾难性的全球战争奠定基础。 在冷战结束后的二十年中，美国享有无与伦比的霸权地位，其相对和绝对的军事和经济能力远远超过了任何其他世界大国。这种特殊特权的地位使它能够推行政策，而不必太担心其他世界大国如何看待或影响这些政策。首要地位是一种战略奢侈品，它允许美国采取变革性的外交政策议程，旨在建立以自身为中心的自由世界秩序。这种方法最初具有战略逻辑，并取得了很大的成就。美国在1990年代帮助稳定了饱受战争war的巴尔干地区，并增加了民主在中欧和东欧扎根的机会。在此期间，全世界数亿人摆脱了贫困。然而，同样的战略奢侈也使华盛顿在2001年9月11日恐怖袭击之后进行了广泛的全球运动，恐怖袭击导致华盛顿犯下了入侵伊拉克的战略失误，并将有针对性的反基地组织运动变成了阿富汗的国家建设行动，最终失败了。这也导致了欧洲的过度扩张，并为亚洲的过度扩张奠定了基础。 这一遗产给美国留下了一种难以适应今天和明天挑战的世界方法。U.S.官员们长期以来一直担心中国的崛起和复仇主义的俄罗斯，但直到最近他们才关注其他问题。自2010年代中期以来 ，俄罗斯总统弗拉基米尔·普京对乌克兰发动战争，中国国家主席习近平将乌克兰置于更加民族主义和自信的道路上，避免了美国权力和合法性相对下降的现实。作为世界领先大国，美国现在面临着比历史上任何时候都更加多极化的世界。在未来的几十年里，大国动力将决定战争与和平、繁荣与安全、合作与竞争等根本问题。这种新兴的国际现实，再加上美国令人沮丧的结果S.伊拉克和阿富汗的战争表明，如果该国能够改革和更新其对世界的态度，该国将受益。然而，这样做将是极其困难的。 U.S.外交政策涉及世界上每个国家，每个潜在的跨国问题以及每个世界机构。美国对世界的态度也是高度制度化的。这些现实阻碍了新总统或政府进行重大变革，特别是如果这种变革涉及更多的选择性和做得更少。本报告确定并分析了抵制美国战略变革的主要来源，以便那些寻求改变国家路线的人，特别是在新政府的背景下，将更好地了解如何做到这一点。 战略变革涉及许多因素，本报告不能声称已经确定了所有这些因素。一些因素在未来可能是过去不存在的。但是通过分析自1945年以来的战略变革案例，我们的研究确实表明以下因素尤其重要： •重大外部危机 •白宫为克服官僚抵抗而做出的共同努力 •总统愿意花费政治资本改变路线 •政府的联合行政和立法部门 •一种解决心理障碍的方法 并非所有这些因素都必须存在才能发生变化。但是，在过去的75年中，它们出现了一些重大的外交政策变化的实例。关于制定外交政策的奖学金也突出了它们的作用。 进近 指导本报告研究的核心问题是： •抵制战略变革的重要来源是什么？为什么会出现？ •什么样的外生事件使战略变革的可能性或多或少？ •战略变革的支持者可以使用什么方法来实现他们的目标？ CHIVVIS,KAVANAGH,LAUJI,MALLE,ORLOFF,WERTHEIM,和WILCOX3 自1900年以来，我们考虑了30次可能的战略变革尝试，然后将重点缩小到5次，所有这些都发生在第二次世界大战之后： 1.哈里·S·杜鲁门政府采用了NSC-68，这设定了至少二十年的冷战战略 2.前总统理查德·尼克松从越南撤军，这是美国外交政策现代史上为数不多的成功，有目的的裁员案例之一 3.前总统吉米·卡特试图从韩国撤军，这是案例研究中唯一未能做出改变的例子 4.比尔·克林顿政府决定在冷战后启动扩大北大西洋公约组织（NATO），重塑美国在欧洲的安全承诺 5.乔治·W·布什政府对9/11事件的反应，美国的目标和在世界上的作用发生了深远的变化，以及追求这些目标和作用的工具 对于每种情况，我们都提出了一系列基本问题，涉及尝试战略变革的性质以及推动或抵制战略变革的政治和社会力量。这里介绍的案例不是对这些事件的详尽研究，而是对政策如何以及为什么改变的简要分析。然后，我们通过相关二级文献的发现来支持案例研究，这些文献主要来自政治学，包括美国政治发展，比较政治，国际关系和组织理论等子领域。我们还研究了有关沉没成本的商业文献，以及有关前景理论，动机理论等的心理学奖学金。 没有两种情况下的外交政策变化在范围或规模上是相同的，在单纯的政策变化和真正的战略变化之间没有明确的界限。1990年的一项研究确定了四种类型的外交政策变化，从政策调整到重大的国际重新定位。1我们专注于更接近后者的变化，以具有战略意义：这些变化本身具有重大影响，或者象征着政府在重新定位方面的更广泛努力。可以说，过去八十年来美国外交政策中最全面的战略变化是通过第二次世界大战的国家审判。 CHAPTER2 NSC-68与韩国战争 前国务卿DeanAcheson称国家安全委员会（NSC）政策文件NSC-68是“我们历史上最重要的文件之一”。2它于1950年在杜鲁门的领导下采用，带来了美国的战略转变。S.为至少未来二十年的冷战奠定了基础的外交政策。它刺激了国防开支的增加，使美国全球化S.遏制战略 ，并摆脱了主要侧重于核武器的威慑战略。在政府和国会中，NSC-68遭到了相当大的反对。然而，一系列因素导致其在1950年上半年被采用，包括人员变动，官僚操纵，共同努力推销新战略，尤其是1950年6月朝鲜战争的爆发。 理性 1949年9月23日，杜鲁门宣布苏联成功试验核武器，震惊了整个国家。3由跨部门研究小组起草的被称为NSC-68的政策文件开始是根据这一事件对美国战略的重新评估。4随着美国原子垄断的结束，官员们认为美国对苏联的战略优势不再有保证。5领导这次演习的国务院政策规划主任保罗·尼泽（PaulNitze）担心，如果华盛顿不增加国防开支，美国常规部队将陷入瘫痪，对稍纵即逝的核优势造成危险的过度依赖。6他也不同意他的前任乔治·凯南制定的评估，即苏联一旦拥有核武器就不会变得更具侵略性。到 5 前国务院政策规划主任PaulNitze。（JHUSheridanLibraries/Gado/GettyImages摄） 相反，尼泽认为拥有核武器的苏联将采取更加好战的“先发制人的心态”。7 其他国际事件也使决策者重新评估了美国的战略。这些包括毛泽东在中国内战中的胜利以及中华人民共和国（PRC）于1949年10月成立，同月苏联成立东德，以及苏联与中华人民共和国于1950年2月签署的《友好条约》。8这些事件促使NSC-68的起草者对冷战采取了广阔的全球视野。尼泽特别警告说，中国是共产主义在亚洲取得进步的“跳板”的危险，他警告说，苏联正在加深对奥地利，德国，印度支那和韩国的参与。9 简而言之，NSC-68的作者看到了苏联领导的共产主义巨石正在前进，他们担心美国的相对地位在1949-1950年间急剧下降。10 Oppositation 一开始，NSC-68在政府内部和外部都受到怀疑。在行政部门内部，推回的重点是其建议的成本和分析的其他后果，而国会和政府外部的杰出共和党人则提出了党派反对意见。 拟议中的NSC-68快速军事集结尤其引起争议。国防部长路易斯·约翰逊最初反对该战略，有一次将尼泽的项目称为“阴谋”。11参谋长联席会议主席奥马尔·布拉德利（OmarBradley ）同样担心，挥霍的国防开支会损害美国的工业，这是美国力量的决定因素。12除国防机构外，预算局官员警告说，军费开支增加可能会限制经济增长。13即使是那些同情NSC-68元素的人-包括原子能委员会前主席DavidLilienthal和负责公共事务