当前地方政府债券发展现状、面临问题及建议：三中全会后如何看地方政府债券发力？

方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 地 隐 专题研究 2024年半年报 地方政府债券研究 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞hxyuan@ccxi.com.cn汪苑晖yhwang@ccxi.com.cn闫彦明ymyan01@ccxi.com.cn 央行增设临时利率走廊，下半年收益率区间或为2.1%-2.4%——利率走势上半年回顾与下阶段展望，2024-07-19 净融资降幅超九成、重点省份融资更为受限,关注化债中的收缩效应与付息压力——城投行业2024年上半年回顾与展望之市场运行篇，2024-07-18 非税收入延续增长、土地财政持续承压，债务付息支出占比创新高——2024年5月财政数据点评，2024-06-27 当前“一揽子化债”效果与城投转型 ——化债与城投观察系列一，2024-06-25 【中诚信国际】图说地方政府债券（2024年5月），2024-06-05 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 当前地方政府债券发展现状、面临问题及建议 ——三中全会后如何看地方政府债券发力？ 报告要点 党的二十届三中全会明确提出“健全政府投资有效带动社会投资体制机制”“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”“完善政府债务管理制度”等要求，为后续政府投融资、地方债务管理等指明了方向，本文基于地方政府债券发展现状及当前面临的问题，结合三中全会部署提出了相关建议。 上半年地方政府债券市场运行的五大特点 发行偏慢、规模为近三年最低，新增专项债进度不足四成：上半年共发行地方债3.49万亿元，同比下降20.04%，二季度有所加快但进度仍偏慢，新增专项债发行1.49万亿元，完成限额进度39.14% 化债重点省份再融资债占比较高，贵津再发逾300亿特殊再融资债：重点省份中宁夏、贵州、天津、辽宁、云南、青海、内蒙古、重庆 8省再融资债占比超六成，其中宁夏上半年仅发行再融资债，贵州、 天津二季度再度发行合计345.66亿元特殊再融资债 发行期限持续缩短，10年及以上期限占比回落：上半年地方债加权平均发行期限12.69年，10年及以上期限占比同比回落至63.14% 发行利率波动下行，10年以上期限下行幅度超50bp：上半年地方债加权平均发行利率2.46%，同比下降51.75bp；长端下行幅度更大 新基建领域支持加大，但资本金作用仍待发挥：信息网络建设等新基建领域及生态环保领域专项债占比大幅增加；同时有近400亿元专项债用作项目资本金，占全部新增专项债的9% 当前地方政府债券发展面临的四大问题 上半年地方债及财政支出进度整体偏慢、被动紧缩，稳投资效应或受限，上半年基建投资增速较去年同期回落1.8个百分点至5.4% 审计报告披露资金闲置、挪用等问题仍存，且民营资本参与度不足。根据中诚信国际估算，上半年1.49万亿新增专项债实际撬动基建投资约1.70万亿，撬动能力仍待提升，专项债使用效率仍待提升 有效项目储备仍较不足，专项债收益整体偏低。上半年超七成专项债项目本息覆盖倍数不到2倍，项目储备不足问题逐渐显现 政府债务结构仍待优化，债务付息压力凸显。国债与地方债、地方一般债与专项债的结构仍有优化空间，地方还本付息压力较大，上半年地方债付息规模或超6000亿元、同比增长近10% 展望及建议 发行预测：年内约4万亿地方债待发行，三季度将迎来发行高峰 三季度新增债发行节奏将加快、规模或超万亿 三季度再融资债发行规模或近万亿，同时特殊再融资仍有发行空间 建议：需加快发行、提高效率，可视情况适时调升年内赤字、提高国债及一般债比重 加快新增专项债发行使用进度，进一步加大投资撬动，并加强多部门协调，完善申报使用机制及配套设施建设，加快形成实物工作量 研究年内调升赤字、增加一般债额度的可行性，以增加中央财政赤字为主，并适度增加地方一般债额度，加力稳增长并提升资金效率 强化合格项目储备及全流程风险监控，需以项目数量与质量为核心强化项目储备，并做好全流程风险监控，强化常态化监管 www.ccxi.com.cn 专项债将支持保障性住房土储项目并创新投向“存量政府投资项目”，但仍需关注资金实际使用效果以及未来偿债压力 上半年，地方政府债券1发行规模同比下降两成、为近三年来最低水平，新增债特别是新增专项债发行进度明显偏慢、但二季度有所提速，再融资债发行大幅增加、规模创近三年新高。与此同时，仍面临着地方债发行节奏及财政支出进度被动紧缩、稳投资效应受限，专项债违规使用闲置问题频出，优质项目储备难、收益整体偏低，以及政府债务结构仍待优化、债务付息压力愈加凸显等挑战。党的二十届三中全会提出“健全政府投资有效带动社会投资体制机制”“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”“完善政府债务管理制度”等要求，后续来看，需推动三中全会相关部署落地见效，年内需加快地方债特别是新增专项债发行使用进度，促进稳投资效应即时显现；同时，需着力优化政府债券结构，提高国债及一般债比重，可视实际情况研究年内调整预算调升财政赤字的可行性；继续强化专项债合格项目储备、做好全流程风险监控，提高资金使用效率；此外，专项债资金将支持保障性住房土储并创新投向存量政府投资项目，但需关注实际效果及未来偿债压力。 一、上半年地方政府债券市场运行的五大特点 上半年，地方债发行缩量、为近三年最低水平，新增债特别是新增专项债发行进度明显慢于去年同期，但二季度发行有所提速，到期压力及“一揽子化债”方案实施下，再融资债发行规模大幅增长、规模创近三年新高，其中化债重点省份再融资债占比较高，贵州、天津于二季度再度发行了特殊再融资债。同时，地方债发行期限仍在缩短，发行利率波动下行、6月创新低，市场化水平继续提升。此外，地方债投向领域继续聚焦稳增长、补短板、惠民生板块，信息网络建设、生态环保等领域资金占比有所抬升，专项债用作资本金比例较一季度小幅回落。 （一）发行偏慢、规模为近三年最低，再融资债占比近半，新增专项债进度不足四成 受去年增发国债部分额度结转今年使用、超长期特别国债落地以及一揽子化债推进中重点省份投融资受限等影响2，上半年共发行地方债3.49万亿元，同比下降20.04%，为近三年最低水平，其中一般债1.04万亿元、同比下降31.80%，专项债2.45万亿元、同比下降13.69%。从发行节奏看，上半年发行整体偏慢但二季度有所加快，其中，一季度地方债发行1.57万亿 1下文简称“地方债”。 2袁海霞：地方政府债券发行偏慢有利于减少新增债务风险，但仍存在一定负面影响，《经济观察报》，2024年4月20日。 元、同比下降25.40%，其中一般债0.50万亿元、同比下降14.81%，专项债1.07万亿元、同比下降29.52%；二季度地方债发行1.92万亿元，同比下降15.03%、环比增长21.93%，其中，一般债0.54万亿元，同比下降42.50%、环比增长7.23%，专项债1.38万亿元，同比增长4.54%、环比增长28.85%。 从发行券种看，新增债发行大幅下降、进度偏慢，再融资债同比增长且规模创近三年最高水平。新增债发行1.83万亿元、同比下降33.25%，占全部地方债发行规模的比重为52.28%、同比大幅回落10.34个百分点，其中新增一般债3324.01亿元、同比下降23.48%，完成全年限额（0.72万亿元）的46.17%、慢于去年同期14.17个百分点，新增专项债1.49万亿元、同比下降35.09%，完成全年新增限额（3.9万亿元）的39.14%、慢于去年同期18.02个百分点。值得注意的是，在到期高峰来临叠加“一揽子化债”方案实施的背景下，上半年再融资债发行1.67万亿元、同比增长2.09%，为近三年来最高水平，占全部地方债发行规模的比重为47.72%、同比大幅抬升10.34个百分点。 图1：近年来上半年地方债发行走势图2：近年来各季度地方债发行走势 60000（亿元）5000040000300002000010000 0 2020H12021H12022H12023H12024H1 新增一般新增专项再融资一般再融资专项 100000（亿元） 900008000070000600005000040000300002000010000 0 2019年2020年2021年2022年2023年2024年 Q1Q2Q3Q4 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 图3：近三年地方债月度发行走势图4：近年来新增专项债完成限额比例 25000（亿元）200001500010000 5000 0 1月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月 2022年2023年2024年 100% 90%80%70%60%50%39.14%40%30%20%10% 0% 1月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月 2021年2022年2023年2024年 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 （二）化债重点省份再融资债占比较高，贵州、天津二季度再发特殊再融资债 上半年，除西藏外的其余30省均发行地方债，广东、山东、江苏地方债发行规模居全国 前三。具体来看，广东、山东、浙江新增债发行较多，规模均超1500亿元，上海、浙江、广东、甘肃等地新增债占比较高、均超七成，其中上海仅发行新增债且均为新增一般债；值得注意的是，贵州、宁夏、云南、上海、青海5省均未发行新增专项债，其中除上海外其余4省 均为化债重点区域。天津、贵州、江苏再融资债发行规模超过1200亿元、位居全国前三；值 得注意的是，宁夏、贵州、天津、辽宁、云南、青海、内蒙古、重庆8省再融资债占比均超 六成，这8省均为化债重点区域，其中宁夏上半年仅发行再融资债，贵州、天津再度发行了 1087.65亿元用于偿还存量债务的特殊再融资债，其中二季度发行345.66亿元。 图5：2024年上半年各省地方债发行情况 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 100% （亿元） 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 宁夏 上海青海吉林甘肃新疆海南黑龙江山西云南陕西内蒙古辽宁湖南广西福建重庆江西北京贵州天津湖北四川安徽河北河南浙江江苏山东广东 0% 新增债再融资债新增债占比 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 图6：2023年及2024年上半年各省特殊再融资债发行情况 （亿元） 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 海南 山西新疆浙江湖北青海陕西宁夏江西甘肃江苏河北四川山东福建黑龙江河南安徽广西重庆吉林辽宁内蒙古湖南云南天津贵州 0 2023年2024年 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 （三）发行期限仍在缩短，10年及以上期限占比同比回落 上半年地方债加权平均发行期限12.69年，同比缩短1.12年、较一季度缩短0.01年；其 中，一般债8.25年，同比延长0.35年、较一季度缩短0.10年，专项债14.59年，同比缩短 2.51年、较一季度缩短0.16年。从各期限发行占比来看，地方债发行期限仍以较长期限为主但占比同比回落，10年及以上期限地方债占比超六成（63.14%），同比回落7.18个百分点、较一季度抬升2.72个百分点，10年期占比最高、达29.61%，较一季度、去年同期分别抬升 2.61个、2.91个百分点，其次是7年期（19.35%），较一季度回落1.31个百分点、同比抬升 3.65个百分点。 图7：2023年及2024年上半年各期限地方债发行规模占比 2023H12024H1 0.00% 30年 14.59