2024中国城市轨道交通融合城轨发展指南报告

中国城市轨道交通融合城轨发展指南 中国城市轨道交通协会二〇二四年六月 目录 引言1 第1章发展背景2 1.1融合城轨建设是落实习近平总书记重要指示的行动实践2 1.2融合城轨建设是适应新型城镇化发展的客观要求2 1.3融合城轨建设是孵化国家融合发展政策成果的重要平台2 1.4融合城轨建设是破解行业可持续发展难题的探索之路3 1.5融合城轨建设是城轨交通发展新质生产力实现高质量发展的强力抓手3 第2章总体要求4 2.1指导思想4 2.2工作原则4 2.3内涵标志5 2.4理念解析8 第3章发展目标10 3.1发展蓝图10 3.2总体目标10 第4章方向与任务12 4.1“引客流”方向的融合任务12 4.2“增收益”方向的融合任务13 4.3“降成本”方向的融合任务13 第5章模式与路径15 5.1区域融合15 5.2四网融合16 5.3多交融合17 5.4线路融合19 5.5站城融合20 5.6系统融合22 5.7绿智融合23 5.8文旅融合25 5.9业务融合26 第6章实施措施28 6.1政府政策引领28 6.2各方协同发力28 6.3评价体系助力31 6.4协会服务推进33 第7章附件34 附件一：融合城轨融合元项点体系表34 附件二：影响城轨交通可持续发展突出问题的研究内容与方向38 附件三：九元融合与五个协同的综合评价体系图40 引言 为了践行习近平总书记“要构建综合、绿色、安全、智能的立体化现代化城市交通系统”的重要指示，落实《交通强国建设纲要》“由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变”的要求，贯彻国家发展和改革委员会召开的“城市群都市圈多层次轨道交通融合发展经验交流会”精神，适应新型城镇化催生的建设轨道上的城市群都市圈的新形势，响应业界开展顶层设计和加强行业指导的呼声，中国城市轨道交通协会编制了《中国城市轨道交通融合城轨发展指南》（以下简称：《指南》）。 《指南》运用了国家发改委下达协会的《城轨交通多元融合可持续发展模式和路径研究》课题成果及无锡示范项目典型经验，以深化城轨交通行业多年实践“四网融合”、“站城融合”的发展经验，破解城轨交通存在的客运强度待提高、财务可持续性不足、发展动能偏弱的困惑与难题，作为城轨交通行业今后一个时期制订融合城轨发展的技术政策、技术规范、发展规划和实施计划的指导性文件。 《指南》是城轨交通行业高质量发展的系列顶层设计文件之一，是正在实施中的《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》《中国城市轨道交通绿色城轨发展行动方案》的姊妹篇，将成为共同指导城轨交通发展新质生产力的纲领性文件，全力促进城轨交通可持续高质量发展。 第1章发展背景 在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，我国城轨交通以多元融合为新质生产力有机组成，以融合发展为抓手，以多元统筹联动为着力点，以增强可持续发展后劲为目标，吸纳融合发展成果，探索融合发展思路，创新融合发展模式，建设融合型城轨，实现系统整体效益最优，与智慧城轨、绿色城轨建设协同实施，为推动城轨交通行业高质量发展和中国式现代化赋能助力。 1.1融合城轨建设是落实习近平总书记重要指示的行动实践 习近平总书记指出：“城市轨道交通是现代大城市交通的发展方向。发展轨道交通是解决大城市病的有效途径，也是建设绿色城市、智能城市的有效途径”；“要继续大力发展轨道交通，构建综合、绿色、安全、智能的立体化现代化城市交通系统。”习近平总书记的重要讲话指明了城轨交通的发展方向，是发展城轨交通的根本遵循。融合城轨建设是落实习近平总书记“构建综合立体化现代化城市交通系统”指示的具体行动实践。 1.2融合城轨建设是适应新型城镇化发展的客观要求 随着城市群都市圈的快速崛起，我国城镇化迈入了新的发展阶段，轨道交通面临建设轨道上的城市群都市圈的新使命。幅员大了、层次新了、架构复杂了、协调难度大了、技术要求更高了，未来城轨交通将是涉及并融入多核（中心城市、副中心、卫星城）、多交（城轨、铁路、民航、公交等多个交通方式）、多层次（大、中、低多种运能交通制式）、多节点（交通枢纽、换乘站、互联互通线路等多个衔接点）和多运营主体（政府运营企业、PPP运营商）的新型综合交通体系。城轨交通将在其中发挥主导作用，必须积极主动探索发展新思路，融合城轨建设将是这条新路子的题中之意和客观要求。 1.3融合城轨建设是孵化国家融合发展政策成果的重要平台 多年来，中共中央、国务院和国家主管部门连续发布推进城轨交通融合发展的重大政策。国务院2018年发布《关于进一步加强城轨交通规划建设管理的意见》要求“强化城轨交通与其他交通方式的衔接融合”，2019年印发《交通强国建设纲要》提出“各种交通方式要向融合发展转变”，国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》具体提出了“四网融合”，2021年中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》系统规划了综合交通体系，提出了更加注重质量效益、 一体化融合等要求。2023年国家发改委召开轨道交通融合发展经验交流会。国家出台的一系列融合发展政策影响深远，城轨交通行业热烈响应纷纷行动。“绿智融合”成果不断显现，“站城融合”渐成趋势，“城轨公交融合”不断突破等等，建设融合城轨必将进一步激发创新精神，聚集多元融合之力，汇就宏大融合之势，推动融合发展政策效应提升到一个新的水平，结出丰硕的成果。 1.4融合城轨建设是破解行业可持续发展难题的探索之路 我国城轨交通在取得显著成就的同时，仍存在短板与不平衡问题，成绩与问题共存，机遇与挑战同在，全行业在可持续发展方面面临诸多挑战。一是线网客流强度偏低，城轨企业运营收支失衡，提升质量效率实现财务可持续能力亟待增强；二是城轨网络规划布局仍需完善，结构有待优化，新线建设与既有线改造统筹不足，一体化设计的实现度不高，规划融合亟待推动；三是城轨线网和综合交通的运营统筹融合欠佳，运营组织体系亟待完善；四是城轨交通产业安全尚有隐患，全产业链支撑能力亟待提升；五是城轨运营服务品质与乘客出行期望尚有差距，服务水平亟待提高；六是城轨企业，与相关产业协同融合尚需深化，经营范围亟待拓展等等。融合城轨建设将开创可持续发展之路，构建引客流、增收益、降成本机制，化解规划、服务、技术、管理以及经营等多方面困惑，推进城轨交通可持续发展。 1.5融合城轨建设是城轨交通发展新质生产力实现高质量发展的强力抓手 在现代化强国和交通强国建设中，城轨交通要加快由高速度向高质量发展的转变。城轨交通的高质量体现在高效率运行、高品质服务和高效能治理三个维度，其主攻方向是“综合、绿色、安全、智能”四个方面，即：安全（包含产业安全）是立足点；绿色是基本盘；智能智慧是技术发展的主方向；融合发展则是城轨交通发展新质生产力实现可持续高质量发展的强力抓手。 第2章总体要求 2.1指导思想 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，坚持以人民为中心的宗旨，贯彻落实社会主义现代化强国、交通强国、新型城镇化建设和高质量发展等一系列战略部署。以引客流、增收益、降成本为方向，以多元融合为抓手，深入开展理念、技术、机制、管理创新，紧紧围绕客流、财务、技术、装备和生态等重点可持续目标，发展新质生产力，更加注重提质增效，量力而行、有序推进，因地制宜、经济适用，促进城轨交通可持续高质量发展，实现城轨交通治理体系和能力现代化，提升城轨交通国际竞争力和影响力，助力综合交通体系的形成，开创中国式城轨交通现代化新局面。 2.2工作原则 坚持“目标引领系统谋划，融合为基创新驱动，先行实践经验借鉴，协同发力评价促进”四项工作原则，推进多元融合发展。 （1）目标引领系统谋划 坚持目标引领、问题导向和系统思维，牢记城轨交通公共服务的初心使命，践行“公益城轨”理念，发挥市场机制作用，探索“经营城轨”之路。紧紧围绕影响城轨交通可持续发展的客流不足、收益偏低和成本增高三大“困惑”，聚焦“引客流、增收益、降成本”三大方向，以客流、财务、技术、装备和生态五大可持续发展目标为引领，系统有序、因地制宜谋划推进城轨交通行业经济适用的融合发展新模式、新路径。 （2）融合为基创新驱动 以“融合”、“一体化”为基本手段，打破固有的思维定式、传统观念、系统壁垒和体制机制，在更高层次、更宽领域、更大范围配置资源优化结构。倡导不同系统之间相互渗透、相互促进、相互包容，达到“水乳交融、合而为一”的叠加效应、聚合效应和倍增效应。融合重在创新，融合意味着创新。加强对未来趋势的研判，深入研究城轨领域相关系统及要素，以多元融合为抓手，深入开展理念、技术、模式、机制和管理等创新。 （3）先行实践经验借鉴 将不同的系统或不同的要素融合在一起，创造的是一个新系统，系统边界和结构的变化必然产生新功能。融合发展需要理念上有突破，更需要实践上有作为。在具备条件的城市开展先行先试，验证新理念、新技术、新功能、新模式和新机制的实际效果，形成可复制、可借鉴的经验。 （4）协同发力评价促进 融合发展工作推进过程中会涉及到多个要素和流程，各方协同发力才能取得理想效果。要着力规划、服务、技术、管理和经营五个方面的协同。鉴于融合发展是城轨交通行业工作机制的创新，要研究建立与之相适应的评价体系，以可验证、可量化和可验收的工作成果，系统、科学和积极地促进融合发展工作的健康开展。 2.3内涵标志 2.3.1融合城轨 基于创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，剖析新型城镇化发展中城轨交通的形态结构、构成要素和发展中的困惑难点、融合成果，围绕引客流、增收益、降成本三大方向，引导并推动关联系统或要素相互渗透、多元融合、一体化发展，在更高层次、更宽领域、更大范围配置资源和重构结构，发挥叠加效应、聚合效应和倍增效应，提升全网络、全系统、全行业整体效能，构建客流、财务、技术、装备和生态可持续发展的新时代中国式融合型城市轨道交通。 2.3.2多元融合的九种重点模式 （1）区域融合 “区域融合”指城市群都市圈内部区域之间轨道交通统筹协同发展的模式。以中心区域与相邻区域之间轨道交通互联互通、资源共享为融合重点。 区域融合通过交通枢纽跨区域共享、组团跨区域接驳、线路跨区域互联互通、产业跨区域协同发展等方面深度融合，推动城市群都市圈资源的跨区域共享和互补，实现以轨道交通发展促进城市群都市圈经济社会发展，提高整个城市群都市圈的综合竞争力和发展水平。 （2）四网融合 “四网融合”指城市轨道交通网与干线铁路网、城际铁路网和市域（郊）铁路网之间的统筹协同发展的模式。融合重点一是通过交通枢纽、换乘站实现城轨 与其他铁路网之间的高效换乘和便捷服务；二是市域（郊）铁路的公交化运营和服务。 四网融合通过推动干线铁路网、城际铁路网、市域（郊）铁路网、城市轨道交通网之间深度融合，构建高效、便捷的一体化轨道交通网络，实现“四网”间规划、运输、服务、信息和管理等协同，全面提升轨道交通客运服务品质和运输组织效率。 （3）多交融合 “多交融合”指城市内部多种交通运输方式之间统筹协同发展的模式。包括城轨交通与公共汽车之间，城轨交通与出租车、私家车等小汽车、电动车之间，城轨交通与慢行系统之间的衔接与换乘，提高出行效率与便捷性，吸引客流。 多交融合通过将城市各种不同类型的交通系统（如城轨交通、公交、出租车、小汽车、电动自行车、步行等），基于城市轨道交通进行有机结合，实现线路紧密关联、站点一体布局和服务一体化，形成换乘方便、高效、便捷的城市交通网络，提高城市交通的可达性，提升乘客门到门的出行体验，满足城市居民的高品质出行需求。 （4）线路融合 “线路融合”指将城轨交通网中各种城轨制式及各条运营线路的站点、运行交路和资源等实行网络化的发展模式。包括骨干线路之间、骨干线路与低运能轨道交通（有轨电车、磁浮交通、自导向轨道系统）系统之间实现互联互通、资源共享。充分发挥网络效应，提升城轨网络的整体效能。 线路融合通过城轨交通网中、线路范围内配置的功能和资源网络化，整合不同层次的城轨系统和不同线路