中国的绿色信贷市场：发展状况、基本特征与政策建议

中国的绿色信贷市场：发展状况、基本特征与政策建议 张明中国社科院金融研究所副所长国家金融与发展实验室副主任陈骁平安证券综合研究所 来源：《金融理论探索》2024年第3期发表时间：2024-06-21 摘要：绿色信贷市场是中国绿色金融体系中发展最早、规模最大的市场，在支持绿色领域融资、推动“双碳”目标实现的过程中无疑将发挥举足轻重的作用。目前全球尚无绿色信贷的统一标准，国内外标准各有侧重。近年来中国的绿色信贷市场快速发展，其规模、增速及占总贷款的比重均持续攀升。从结构特征看，其资金主要投向绿色交运和清洁能源领域，参与机构从大型银行拓展到中小银行。从变化趋势看，其政策目标从号召引导到制度规范，政策重点措施从限制性到鼓励性，产品类别从单一化到多样化，绿色信贷市场在逐渐走向规范和完善。但是，当前中国绿色信贷市场在制度环境、激励约束、信披监管等方面仍存在一些缺陷。基于上述分析，本文提出中国绿色信贷市场发展的四点建议。 一、引言 首届中央金融工作会议指出，“着力营造良好的货币金融环境，切实加强对重大战略、重大领域和薄弱环节的优质金融服务”“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”。 在双碳目标的大背景下，绿色金融成为未来我国金融发展最重要的领域之一。 绿色信贷是全球绿色金融最早、最主要的实践形式之一。尽管国际上一直没有形成相对统一的绿色信贷概念定义，但贷款市场协会、世界银行等机构均制定了其自身绿色信贷的标准；“赤道原则”作为全球接受度最广的可持续项目融资准则，也成为推动绿色信贷发展的力量之一。在此基础上，全球各国进行了多样化的绿色信贷实践，也已有不同的绿色信贷实践，形成了各具特色的绿色信贷市场。对中国而言，绿色信贷在整个绿色金融体系当中也发挥了至关重要的作用。在2020年9月“双碳”目标提出之后，国内绿色信贷市场进一步快速增长，已经成为全球第二大信贷市场。 中国目前已经建立其较为完善的多层次绿色金融体系（朱兰等，2022）。2016年8月31日，人民银行会同财政部、发改委等七部委共同发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，成为我国绿色金融体系建设的顶层设计。文件将绿色金融明确定义为“为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务”，将绿色金融体系定义为“通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排”。 迄今为止，绿色金融各领域发展尚不均衡，其中绿色信贷市场的规模最大。在以间接融资为主的中国金融市场，绿色信贷在绿色金融 体系当中将继续扮演举足轻重的作用，也将是支持实体经济绿色低碳节能发展最主要的融资手段。“双碳”目标提出以后，国内绿色信贷市场迎来了爆发式增长，绿色金融相关政策近两年密集出台，市场在快速增长的过程中也暴露出一些缺陷和问题。因此，我们认为有必要在梳理国内外绿色信贷标准和制度的基础上，跟踪中国绿色信贷的最新发展状况，以分析其基本特征、正视其发展存在的问题，并为国内绿色信贷市场未来更好的发展提出政策建议。 本文后续内容安排如下：首先梳理了绿色信贷的国内外标准，并对比了其异同；其次总结中国绿色信贷的发展状况和基本特征；在此基础上，剖析目前绿色信贷发展面临制度环境、激励约束、信披监管等方面的现实挑战；最后提出促进中国绿色信贷市场发展的政策建议。 二、绿色信贷标准和制度 目前，国际上并没有公认统一的“绿色信贷”概念，但已有的一些将环境与气候风险考虑在内的项目融资原则，与绿色信贷的融资概念相似。在讨论国内外绿色信贷发展现状之前，我们有必要厘清“绿色信贷”的定义和标准。 （一）国际主要绿色信贷标准 目前，全球认可度最高的绿色信贷相关的标准主要有三个：一是国际金融公司IFC联合各国银行发起设立的“赤道原则”，二是贷款市场协会的《绿色贷款原则》，三是贷款市场协会联合银团与交易协会发布的《可持续发展关联贷款原则》。 1.赤道原则（EPs） 赤道原则是一套金融机构项目融资的风险管理框架，其目标是专门针对环境与社会风险。认同该原则的“赤道原则金融机构”（EPFI）在提供项目融资时，将根据一系列识别、评估和管理环境与社会风险的标准来实施赤道原则，以确保其符合环境与社会责任的要求。赤道原则是2002年10月由IFC和四家银行在伦敦共同讨论发起，于2003 年6月4日联合14家银行在美国华盛顿正式发布，并于2020年7月发布了最新第四版文本。赤道原则适用于全球各行业资金总成本在1000万美元以上的所有项目融资。该原则将项目融资主体分为ABC三个风险等级类别（见下表），其中A类和部分B类项目需要在进行融资的过程中额外提供一些评估资料及受到更加严格的审查监管（何丹，2020）。 2.《绿色贷款原则》（GLP） 《绿色贷款原则》（GLP）将绿色贷款定义为“专门用于为新的或现有的符合条件的绿色项目，提供全部或部分融资或再融资的贷款工具”。GLP的具体内容与国际资本市场协会发布的《绿色债券原则》 （GreenBondPrinciples，GBP）相类似，其规定绿色贷款的申请必须包括四个核心部分（陈骁等，2022）：一是资金用途，针对气候变 化、空气水和土壤污染、生物多样性丧失等关键环境问题，GLP列明了绿色项目支持的具体类别（表2）。二是项目评估和选择过程，规定绿色贷款的借款人应当向出借方明确项目的环境可持续性目标，确定项目符合绿色合格类别，鼓励借款人披露其遵循的绿色标准或认证。三是资金管理，绿色贷款的收益应计入专用账户或以适当方式进行跟踪，并鼓励借款人建立内部治理流程跟踪资金分配情况。四是信息披露，要求借款人至少每年提供一次贷款资金的最新使用情况，且在有重大进展时更新。此外，GLP也建议绿色贷款项目在适当的时候进行外部审核，并提供第三方评估报告。 3.《可持续发展关联贷款原则》（SLLP） 《可持续发展关联贷款原则》比单纯绿色贷款范围更广泛，其同时考虑可持续发展的“ESG”三方面目标，但环保和节能减碳也是其中的重要部分。该原则将可持续发展关联贷款定义为“能够帮助借款人实现预先确定的可持续发展绩效目标的贷款工具”（陈骁，2020）。借款人应事先制定可持续发展绩效目标（SPT），并基于此制定关键绩效指标（KPI）以衡量其自身的可持续发展状况。SLLP详细规定了可持续发展关联贷款的评估与选择流程，包括KPI的选择、SPT的调整、贷款效果考察、信息披露、审核查验等五个方面。值得一提的是，SLLP要求跟踪考察贷款使用后的经济效果是否达到预先设定的SPT， 这与一般绿色贷款直接规定资金需投入绿色项目有所不同。换句话说，SLLP侧重考察资金使用的结果，而一般绿色贷款侧重考察资金使用的过程。 （二）国内主要绿色信贷制度 中国绿色贷款规则与国际标准的不同点在于，国际标准是一个项目融资审核与发放流程的规则，与绿色债券规则非常相似；而国内规则主要包含三方面内容（马骏，2016）：一是绿色信贷指引，是将环境与社会风险纳入一般贷款业务的行为准则，二是绿色信贷统计制度，是事后进行绿色信贷规模匡算的统计准则；三是绿色信贷的业绩评价标准，是对商业银行绿色信贷业务进行业绩考核的一系列指标及评分细则。 1.绿色信贷指引 2012年，原银监会发布《绿色信贷指引》（以下简称《指引》），这是国内首个绿色信贷业务的指引性文件，奠定了国内银行业金融机构发展绿色信贷业务的基础。《指引》主要包含以下几方面内容：第一，银行业金融机构要大力发展绿色信贷业务，并从制度和政策等各方面创造支持业务发展的条件。在组织管理上要建立发展绿色信贷的理念、制定具体战略和目标；在政策制度上要明确绿色信贷支持范围、评估客户环境和社会风险、管理风险客户等；在能力建设上要建立健全绿色信贷标识和制度等。第二，通过对绿色信贷流程管理的要求，将环境和社会方面的风险纳入授信管理；这包括放贷前对环境和社会风险的调查明确，以及放贷后的违约救济、环境和社会风险评估、风险客户关注等内容。第三，通过内控、信披与监管促使商业银行业提高对于绿色信贷业务的重视程度，并确保业务的合规性；具体包括将绿色信贷业务纳入内控考核、定期披露绿色信贷发展情况、定期全面评估并向监管报送等。 2.绿色信贷统计制度 《绿色贷款指引》发布之后，原银保监会和央行分别发布了绿色信贷的统计规则，两个口径的统计规则在覆盖机构、报送频率、报送内容上均有差异（见下表）。其中，银保监会口径是于2013年7月基于原银监会办公厅发布《关于报送绿色信贷统计表的通知》，要求银行报送两类企业或项目的贷款情况：一是环境、安全等重大风险企业信贷，主要用于避免或减少因生产过程带来的环境污染，二是节能环保项目及服务贷款，主要用于支持开展节能减排、清洁生产、环境 治理等方面的项目和服务。央行口径则是在2018年1月人民银行发布的《关于建立绿色贷款专项统计制度的通知》中，规定金融机构报送绿色信贷专项统计数据。文件明确了需报送金融机构的范围、管理引导条件，并制定了从用途、行业、质量维度进行绿色贷款专项统计的指标。2019年12月，央行对其进行了修订，扩大了绿色贷款的统计范围，并对贷款用途和行业进行了微调。 3.绿色信贷业绩评价标准 最早关于绿色信贷的业绩评价标准是2018年7月中国人民银行印发的《关于开展银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价的通知》，分两级对全国商业银行开展绿色信贷业绩评价，并将结果纳入宏观审慎评估。这对于提高商业银行对绿色信贷的重视程度、促进绿色信贷 业务稳步增长起到了积极作用。2021年5月，央行发布了《银行业金融机构绿色金融评价方案》，在2018年版的基础上进行了扩容：一是业务考核范围从绿色信贷扩展到绿色金融领域，二是考核银行范围在原有的大型国有、政策性、股份制等基础上，新加入了对城商行的考核。 三、中国绿色信贷的发展状况 中国的绿色信贷兴起较早，经历了从政策导向型的环保融资逐步过渡到规范化制度化的绿色金融工具的进程。近年来，伴随着“双碳”目标的提出与绿色金融制度的不断完善，中国绿色信贷市场规模逐年扩大。 （一）中国绿色信贷的起源及发展 中国绿色信贷的发展可以追溯到上世纪90年代（陈柳钦，2010），大体经历了如下四个阶段： 1995-2006年，是绿色信贷发展的萌芽期。政府与监管要求金融部门在开展信贷工作的过程当中，需要切实将国家环境保护政策纳入考虑，以支持和加快发展环保产业，并对一些过剩产能行业调整信贷投向，建立健全有利于环境保护的政策体系（包括信贷政策）。这期间的政策停留在较高层次的方向性规划上，体现了重视环境保护的政策导向，但实质性落地的程度较差。 2007-2011年，是绿色信贷发展的探索期。期间的标志性事件是 2007年将环境执法信息纳入了央行的征信系统，这个对企业的影响是实质性的，这意味着环境监管部门和金融监管部门形成了信息联动，借助金融的力量加强环境监管。在此之后，央行、原环保总局、原银监会出台了一系列政策，要求银行在贷款授信时必须落实环保政策法规的要求，防范信贷风险。这段期间的政策导向，一方面是限制高耗能高污染的“两高”企业贷款，另一方面是加强对于节能环保领域的贷款支持。 2012-2015年，是绿色信贷发展的成长期。原银监会于2012年1 月29日正式出台了《绿色信贷指引》，这成为银行业金融机构开展 绿色信贷业务的官方指引性文件；随后，原银监会又在2013年和14年分别制定了绿色信贷统计制度以及关键评价指标体系，构建了相对完整的绿色信贷统计规则。期间，国家产业政策继续在支持节能环保 产业发展的同时，致力于推动产业结构调整与化解过剩产能，并鼓励金融机构通过能效信贷业务，落实国家节能减碳发展战略。 2016年至今，是绿色信贷发展的成熟期。人民银行等八部委在 2016年联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，搭建了中国绿色金融发展的顶层设计框架，也开启了我国绿色金融发展