国际碳关税机制的趋势、影响及应对

汤维祺吴力波著 复旦大学发展研究院 VOLUME.1052024(16) 国际碳关税机制的趋势、影响及应对 国际碳关税机制的趋势、影响及应对 复旦大学发展研究院 2024年4月 报告作者： 汤维祺复旦大学发展研究院副研究员 吴力波复旦大学大数据学院、经济学院教授，博导复旦大学大数据研究院副院长 上海能源与碳中和战略研究院院长 目录 导论国际碳关税机制的定义、影响与研究边界3 一、国际碳关税机制的相关概念辨析3 二、国际碳关税机制的作用路径7 三、本课题研究边界9 第一章国际碳关税机制发展趋势11 一、国际碳关税机制的发展背景与驱动力11 1.全球气候治理的单边、小多边主义倾向成为长期趋势11 2.国际多边机构对气候保护持默许甚至支持态度13 3.逆全球化浪潮下，气候博弈与产业、科技博弈深度交织14 二、国际碳关税机制演化发展的关键趋势15 1.CBAM机制自身的发展与强化16 2.CBAM机制的国别扩张20 3.CBAM机制的产业链延申22 三、国际碳关税机制发展路径情景设定24 1.不同碳价水平下的CBAM机制情景24 2.CBAM机制的国别扩张拓展情景25 3.CBAM机制的产业链延申拓展情景26 第二章碳关税的贸易与投资影响评估28 一、重点行业碳关税短期影响评估28 1.影响范围评估28 2.成本冲击综合评估29 二、碳关税的中长期贸易影响评估31 1.碳关税对我国中长期出口的影响32 2.碳关税对全球“碳贸易”格局的影响33 三、碳关税对全球投资与产业链格局影响分析35 1.全球高碳产业投资变化模拟36 2.跨国企业主导的全球产业链格局重构分析37 第四章碳关税给我国带来的产业与市场机遇40 一、促进低碳转型的市场化机制加快夯实40 1.促进碳市场加快发展成熟40 2.绿电、绿证市场提速动力增强41 二、可再生能源需求进一步增长43 1.促进西部地区清洁能源与高碳产业协同发展43 2.促进东部沿海海上风电加快大规模开发利用45 三、高碳产业节能技改需求持续高涨46 1.加快电气化进程，推动能源替代47 2.加快低碳高效技术创新突破和推广应用49 第五章我国应对碳关税的路径和具体举措52 一、我国应对国际碳关税的行动空间与总体思路52 二、完善市场机制，主动适应CBAM规则53 1.推动碳排放MRV规则互认，建立国内配套服务体系54 2.加快完善市场化机制，推动碳价、绿证绿电价格国际互认56 3.加快“显性化”隐性碳成本，推动更广泛的互认58 三、拓宽合作模式，精准反制CBAM扩大影响59 1.内外协同反制气候俱乐部扩大影响力59 2.以对欧新能源合作为切入点，融入全球产业链61 四、深化绿色转型，积极应对CBAM冲击63 1.全面提升可再生能源利用率64 2.加快低碳高效技术创新突破和推广应用66 3.强化产业集群，提升产业链粘性67 4.建立关键矿产资源循环利用，打造产业链闭环体系68 2023年5月，欧盟碳边境调节机制（CarbonBorderAdjustmentMechanism，CBAM）完成立法程序正式生效，成为全球首个实施的“碳关税”。10月，CBAM进入第一阶段过渡期，相关产品出口至欧盟需报送相应的排放和碳成本数据，并将于2026年1月1日起开始正式征收碳关 税。英国也于2023年12月宣布将自2027年起实施CBAM。CBAM的推出受到各国高度关注。一方面各国加紧评估CBAM的潜在影响和应对方式；另一方面，美国、加拿大、日本等国开始讨论效仿欧盟采取碳关税等类似举措。事实上美国和加拿大分别在2009年和2012年就发起过征收碳关税的动议。在逆全球化浪潮下，碳关税机制已经成为大国博弈在气候治理领域的集中体现，其不断扩大的趋势，以及背后所反映出的全球产业链绿色化倾向，将影响全球贸易和产业链价值链分工格局，需高度关注。 我国是贸易隐含碳排放的主要输出国，也是钢铁、有色金属等高碳工业制成品的主要出口国，碳关税的推出、扩大和长期延续将对我国对外贸易、投资，以及国内的经济产业发展造成深远的影响。系统研判国际碳关税的发展趋势，分析其与其他气候保护、经济产业博弈政策的交互影响，揭示碳关税机制对我国相关产业、关联产业链的影响路径和关键节点，在区域、行业、主体等多维度异质性条件下全面评估各种应对举措的经济社会成本与收益，有助于我国更好应对碳关税等逆全球化和气候博弈挑战，化被动为主动、化挑战为机遇，加快推动产业转型升级，落实高质量发展。 本课题拟基于经济产业全系统量化仿真模型，全面评估国际碳关税机制发展趋势，评估对我国相关产业的直接冲击，并从“横向”（国别扩张）和“纵向”（产业链延申）两个维度，分析碳关税机制中长期的潜在影响， 识别作用路径与关键环节，为我国科学应对碳关税，变被动为主动，加快推进经济产业低碳转型和高质量发展提供支撑。 导论国际碳关税机制的定义、影响与研究边界 国际碳关税机制动态发展，演化路径及作用机制与贸易、投资、产业政策关联耦合，存在高度的不确定性。以CBAM为例，欧盟发布的方案中就强调，未来CBAM的行业覆盖范围、排放核算口径等规则还将逐步调整，对于进口来源地的碳成本的认定和核算方式、豁免范围等执行标准，也都有待进一步明确。CBAM的规则和执行标准未来很长时间都将处于持续调整和不断细化的过程中。其次，其他经济体跟进效仿进一步提升不确定性。2022年6月，美国国会提出《清洁竞争法案（CleanCompetitionAct，CCA）》，即美国版的碳关税；英国、加拿大、日本等国政府也都在不同场合表达了对碳关税的支持与肯定，并加紧酝酿自身的碳关税方案。不难预见，随着全球气候博弈日趋激化，会有越来越多类似CBAM、CCA的机制出台，行业覆盖范围将逐步从个别高碳初级制成品向其他行业扩大，核算口径也将逐步从直接排放向间接排放、碳足迹延申，碳关税的影响范围和严格程度都将持续提升。而随着更多国家推出碳关税，也将产生交叉豁免等，进一步固化贸易集团，放大碳关税对全球产业链分割的潜在影响。最后，由于未来全球及各国气候治理和经济增长路径存在不确定性，导致各国碳价水平以及区域碳价差变数较大。碳关税以碳成本差作为征收基础，各国碳价的不确定性给碳关税的影响评估增加的难度。 一、国际碳关税机制的相关概念辨析 1.碳关税与碳边境调节机制（CBAM） 碳关税是指在经济体内部实施严格气候政策的基础上，要求从气候 政策较宽松的经济体进口的高碳产品缴纳相应的费用或税收，从而抵补碳成本差异的贸易政策。与之相对应的，是碳出口退税，即对出口的高碳产品，按照本国与目标国市场的产品碳成本的差异，退还相应的费用或税收，从而调整本国产品在海外市场竞争力的政策。碳关税与碳出口退税等具有同样目的的政策，统称为碳边境调节机制（CarbonBorderAdjustmentMechanism，CBAM）。由于主张碳边境调节的大多为气候政策相对严格、碳成本较高的发达经济体，以高碳产品净进口为主，因而在实践中对碳边境调节机制的讨论主要针对碳关税。但在推出碳关税政策时普遍使用“碳边境调节措施”的措辞，与WTO或GATT的“边境调节措施”表述保持一致，而避免使用“关税”的措辞，以减低其“贸易保护主义”的意味。2023年欧盟推出的碳边境调节机制是目前全球最先正式推出的碳边境调节机制，成为全球关注的焦点。为示区别，本报告所指的碳关税机制，是指以碳关税为核心的碳边境调节机制（CBAM），而以欧盟碳边境调节机制（EUCBAM）特指欧盟现已推出的具体政策。 2.碳泄漏 推行碳边境调节的主要理由是减少碳泄漏，维护境内企业的竞争力。碳泄漏是指部分经济体采取较严格的气候政策推动温室气体减排，但却导致其他经济体排放量增加的情况。碳泄漏现象存在两方面的主要形成机制：一是生产效应，即高碳产业从气候政策严格的区域移出，从而规避高昂碳成本，如通过跨境投资（FDI）实现产能迁移，或通过境内外产品生产和贸易的此消彼长实现产能替代。二是成本效应，即部分地区高碳产业受气候政策约束，减少化石能源的使用，从而导致化石能源价格下跌， 刺激气候政策约束之外的企业增加化石能源的使用。CBAM能够修正的，主要是基于生产效应形成的碳泄漏。对于实施了严格气候政策的国家而言，碳泄漏不仅抵消了气候治理的实际效果，还会削弱高碳产业的国际竞争力，因此CBAM始终是国际气候谈判的重要议题。支持者认为，CBAM在短期可以减少碳泄漏风险，修正竞争力的损失，中长期则能够推动其他经济体同样采取更严格的气候政策，加快全球减排。但正如政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三工作组第六次评估报告（AR6WGIII）指出的，大量实证分析结果没有发现碳泄漏的明显证据，因此反对者认为CBAM是变相的贸易保护主义，不利于全球气候和产业合作，反而会延缓气候治理和低碳发展总体进程。但不论CBAM的出发点为何，客观上它将会对国际贸易、投资、技术进步路径造成深远的影响。 3.核算范围与碳足迹 碳关税机制的设计存在多个维度，其中最基本的要素，是碳排放的核算口径，即核算范围。按照世界资源研究所（WRI）和世界可持续发展工商理事会（WBCSD）自1998年起开始逐步制定的企业温室气体排放核算标准，即《温室气体核算体系（GHGProtocol）》，存在三种核算范围： 范围1：直接温室气体排放。来自公司拥有和控制的资源的直接排放，包括燃用化石燃料产生的温室气体排放，以及工业过程和现场制造过程中释放的温室气体。 范围2：企业外购能源（包括电力、蒸汽、热和冷能）产生的间接排放。其中，外购电力是其最大的间接排放，除了受企业用电量的影响外，还与发电的电源结构有关。如果企业所用的电量中，非化石能源占比较高， 则间接排放也较低；反之如果所用电量主要由化石能源发出，则间接排放也更高。 范围3：企业价值链中发生的所有其他间接排放（不包括范围2的排放），具体包括外购原料的生产和运输过程中的温室气体排放、职员通勤和差旅过程中的排放、产品销售和运输过程排放、废弃物运输和处置排放等。 碳成本会沿着价值链向下游传导，因此对碳成本差异的全面修正理论上需要核算范围1～3全部的温室气体排放。但由于范围3的核算难度大、成本高，并且在高度全球化的产业链分工模式下，甄别单一来源国的排放几无可能，因此实际的政策讨论中均以范围1和2为主要目标。但也有部分国家提出进口高碳产品需要披露碳足迹（CarbonFootprint）核算证明。根据联合国环保署（UNEP）的定义，碳足迹指的是指一项活动或产品的整个生命周期中，直接与间接产生的温室气体排放量，即从产品（或活动所涉）原料开采与制造、组装、运输，一直到使用及废弃处理或回收整个过程产生的温室气体排放。碳足迹的核算范围与范围1～3的总和基本一致。部分经济体通过要求进口产品披露碳足迹证明，并对碳足迹超标产品征收调节费用，如日、韩现有政策，也会形成非关税气候壁垒。 4.气候俱乐部 由于碳关税调节的是不同经济体之间气候政策的落差，因此理论上对于气候政策严格程度相当的两国，碳关税实际上可互相豁免。但由于不同国家的资源条件、政策环境、社会文化和技术水平差异巨大，导致各国气候政策千差万别，对气候政策“严格程度”的衡量没有标准。因此，在政 策实践中，气候合作和政策沟通较为密切的经济体之间，可能通过政策互认、标准统一、目标协同等方式，形成同盟并互相豁免碳关税。而这种模式如果推广至多个经济体，就会形成“气候俱乐部”。气候俱乐部理念由诺贝尔经济学奖得主威廉·诺德豪斯（WilliamNordhaus）在2015年提出，包括三项具体内容：（1）所有成员的碳定价机制要有可比性；（2）未能采取相应气候行动的非成员国可能会受到制裁；（3）俱乐部成员国之间将享受免关税待遇。他认为气候俱乐部这种“小多边”机制可以在联合国多边气候谈判机制之外运作，推动全球气候治理合作。但值得注意的是，由于俱乐部成员间的政策与标准互认缺乏联合国等多边机制的约束，因而存在歧视性设定的空间。2023年12月1日，德国总理舒尔茨在迪拜全球气候变化大会（COP28）第一