中国低值可回收物回收利用现状调查报告

国家发展和改革委员会宏观经济研究院经济体制与管理研究所2023年12月 国家智库报告 低值可回收物国 回收利用现状研究报告 国家发展和改革委员会宏观经济研究院经济体制与管理研究所2023年12月 执行摘要 目录 一、低值可回收物的内涵及分类··························1 （一）什么是低值可回收物·································1（二）低值可回收物的范围·································1（三）低值可回收物的特点·································2 二、现行低值可回收物相关法规政策····················4 （一）国家层面的相关政策·································4（二）地方层面的相关政策·································7 三、我国低值可回收物回收利用情况··················12 （一）低值可回收物年产生总量超9500万吨··········12（二）废旧纺织品回收利用水平较低····················14（三）废玻璃回收利用仍处于较低水平·················16（四）低值塑料包装回收利用水平参差不齐···········17（五）饮料纸基复合包装回收利用取得一定进展·····19（六）农用地膜回收率高但利用较难····················20（七）农药化肥包装回收利用较差·······················22 四、存在共性问题及影响因素调查分析···············23 （一）存在的主要共性问题································23（二）主要影响因素调查分析·····························25 五、发达国家的典型经验做法···························41 （一）日本低值包装EPR回收处理系统················41（二）德国废弃包装物“绿点”回收系统··············43（三）新加坡高低值可回收物一体化运营模式········44（四）典型国家专业化农药包装物回收模式···········45 六、我国低值可回收物回收利用典型案例············47 （一）废弃塑料餐盒规模化回收及高值化利用实践··47（二）废弃农药包装第三方运营、押金回收实践·····49（三）废旧纺织品全链条回收及再生利用实践········50（四）废玻璃多元化回收利用实践·······················51 七、建设完善低值可回收物回收利用体系的建议···53 （一）不同品类低值可回收物回收利用最优模式建议53（二）政府企业居民等相关主体的责任义务界定·····59 八、展望 ：····················································63 党的二十大报告提出，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。当前，纸塑复合包装、软塑包装、废塑料餐盒、废旧纺织品等低值可回收物回收利用成本高、效益差、回收率低，成为废旧物资循环利用体系建设的“薄弱”环节。加快探索建立完善的低值可回收物回收利用体系，完善运行模式、健全长效机制，提高其回收利用率，对建设资源节约型、环境友好型社会具有重要意义，是建设生态文明和实现双碳目标的重要支撑。 所谓为低值可回收物是指，在生产生活过程中产生的具有一定的回收利用价值，通过一定经济实现料化回收利用得一定经济效益，但由于对其回收利用的经济效益差，单纯依靠市场主体自发行为难以实现高比例回收利用的各类低经济价值可回收物，如废玻璃、废旧纺织品、饮料纸基复合包装等生活中常见的各类废弃物。 调查发现 ： 1.2021年，我国各类低值可回收物产生量约9577万吨A，包括低值塑料包装5021万吨、废玻璃2275万吨、废旧纺织品2124万吨、农用地膜132万吨、饮料纸基复合包装64万吨、化肥包装及农药包装12.56万吨和11.7万吨，总体产生量大。 2.2021年， 我 国 各 类 低 值 可 回 收 物 总 的 回 收 量 约 为2547万吨，回收率约为26.6%。其中，废旧农用地膜回收率 达到60.6%，农药包装废弃物、饮料纸基复合包装、日用废玻璃、废旧纺织品、低值塑料包装的回收率依次为58.6%、33.1%、27.1%、21%和19.5%，总体回收利用率低。 3.截止到2023年6月底，出台关于低值可回收物的专门文件、管理办法或具体目录的城市共有18个，低值可回收物覆盖范围基本包括废纸张、废塑料类、废软包装类、废玻璃类、陶瓷类、废纺织衣物类、废木材类、废杂铁类等，各地积极采取行动。 4.总体上看，在政策端尚未建立统一完善的低值可回收物回收利用政策制度体系 ；在回收端垃圾分类回收体系尚不完善，低值可回收物源头分类投放效果差 ；在处置端城市集中的分选设施不完善不配套，集中分选能力不足 ；在利用端企业参与积极性不高，利用技术水平较低，企业规模小而分散等是行业面临的主要问题。 5.根据问卷调查结果，80%以上的城乡居民不了解低值可回收物，不同品种的低值可回收物直接丢弃占比从30%到89%不等，但94%的居民对开展低值可回收物回收的态度较为积极。同时，从个体户手中回收是目前最主要的回收方式，其回收来源占比在30%以上。 6.调查发现，目前我国低值可回收物回收仍以企业的市场自发行为为主，相关企业分别开展了废旧纺织品、废玻璃、废弃农药化肥包装、废地膜和废饮料纸基复合包装、废餐盒等低值可回收物的回收利用，区域性或全国层面的相对完善的回收利用体系尚未建立，全链条管理理念贯彻不到 位，包装物生态设计有待加强，同时押金制、生产者责任延伸制度等长效促进机制的建设也非常不完善。 研究建议 ： 结合我国低值可回收物回收利用行业发展实际和我国国情特点，国家、地方政府应加强顶层设计和制度供给，出台低值可回收物回收目录和指南，加快完善低值可回收物回收特许经营制度、押金回收制度、运行补贴制度等，引导企业和居民广泛参与，分品类采取措施推动低值可回收物回收利用体系的建设和完善 ： 1.对于不同品类的低值可回收物，应根据其物理属性和回收利用渠道不同，采取不同的回收模式 ：对于废玻璃和废旧纺织品，宜采取特许经营模式，建设独立收运处置体系 ；对于废弃化肥农药包装和地膜，宜引入生产者责任延伸制度，建立区域回收联盟，采取押金回收模式进行集中收集处置 ；对于大件垃圾，宜逐步引入付费处理机制，推动与城市环卫体系或再生资源回收体系融合发展 ；对于非现饮啤酒瓶、饮料瓶等可重复使用包装物，宜强化押金制度实施，形成闭合运行管理体系 ；对于其他混合低值可回收物，宜建设城市低值可回收物分拣中心，统一回收分选和加工利用。 2.国家应加强顶层设计和制度供给，将低值可回收物回收利用纳入相关法律法规和有关战略规划，制定发布低值可回收物指导目录，加大资金支持和税收优惠力度，完善标准 和认证体系，开展示范试点建设，鼓励和引导协会和NGO组织积极参与。 3.地方政府应制定发布地方低值可回收物目录和具体实施细则，探索建立特许经营制度，加强回收利用体系建设的用地、用能等要素保障，加强信息化管理，规范企业生产经营行为，广泛开展宣传引导，提高企业和居民回收意识。 4.企业应不断加大创新力度，完善产业体系，通过加强低值可回收物回收利用技术工艺设备创新和经营模式创新，探索低值可回收物可持续经营模式，鼓励相关产品生产企业加大再生资源使用力度，开展绿色供应链管理。 5.广大消费者应自觉践行绿色生活理念，主动将消费后的啤酒瓶、饮料瓶等交还到指定地点，积极参与低值可回收物分类回收和规范交投，避免生活垃圾混排混放。 到2030年，现有回收率由目前的26.6%提高到50%，每年就可以实现4790万吨低值可回收的回收利用，为全社会新增再生塑料、再生纸等再生资源超过4500万吨，可减少二氧化碳排放12747万吨。这样不仅能推动我国实现经济社会发展与资源消耗、环境污染脱钩的目标，还能有效避免塑料环境泄露，帮助我国走出一条全新的可持续发展道路，为人类社会的可持续发展作出积极贡献。 报告作者 张德元 ：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所循环经济研究室 主任 / 副研究员贾彦鹏 ：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所循环经济研究室 助理研究员李刚 ：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所循环经济研究室 博士 / 助理研究员李叶妍 ：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所产业研究室 博士 / 副研究员顾明明 ：中国循环经济协会废旧纺织品综合利用专业委员会秘书长聂紫薇 ：中国石油和化学工业联合会国际合作部项目经理范心雨 ：正略钧策集团股份有限公司 咨询顾问崔璇 ：北京交通大学经济管理学院 实习研究员郝雯雯 ：北京交通大学经济管理学院 博士研究生王璐瑶 ：北京交通大学经济管理学院 硕士研究生王如月 ：北京交通大学经济管理学院 硕士研究生杨煜田 ：北京交通大学经济管理学院 硕士研究生托同霞 ：北京交通大学经济管理学院 硕士研究生 一、低值可回收物的内涵及分类 低值主要是指经济价值相对较低，低值可回收物是个相对概念，在不同的国家和地区或同一国家和地区的不同发展时期，可回收物的经济价值是会变化的。因此，有必要对低值可回收物的内涵、分类及特点进行系统界定和分析。 （一）什么是低值可回收物 可回收物一词最先出现于2004年广州市市容环境卫生局编写的《城市生活垃圾分类及其评价标准》中，该文件指出可回收物属于生活垃圾的范畴，提出可回收物是指废纸张、废塑料、废玻璃制品、废金属、废织物等适宜回收、可循环利用的生活垃圾。此后，各地发布的可回收物相关政策基本用了这一说法。2021年，汕头市发布的《汕头市低值可回收物目录》提出，低值可回收物是指生活中具有一定循环利用价值，在垃圾投放过程中容易混入其它类生活垃圾，单纯依靠市场调节难以有效回收处理，需要经过规模化回收和集中处理才能够重新获得循环使用价值的固体废弃物。 因此，本研究报告认为低值可回收物是指，在生产生活过程中产生的具有一定的回收利用价值，能够通过一定技术经济手段实现材料化回收利用并获得一定经济效益，但由于对其回收利用的经济效益较差，单纯依靠市场主体自发行为难以实现高比例回收利用的各类低经济价值可回收物，如废玻璃、废旧纺织品、饮料纸基复合包装等生活中常见的各类废弃物。 低值可回收物是与报废汽车、废旧金属、废弃电器电子产品等具有较高回收利用价值的可回收物相对的概念，在不同的市场环境与技术经济条件下可以相互转化。 （二）低值可回收物的范围 我国尚未出台全国范围内的低值可回收物界定文件，仅部分城市发布了地方性指导文件，如上海绿化与市容管理局发布的《上海市可回收物指导目录（2019版）》，厦门市垃分办发布的《低值可回收物指导目录》等，然而由于城市经济发展与资源化利用水平相差较大，低值可回收物的范围也有差异。综合来看，我国 低值可回收物基本由废旧纺织品、低值塑料包装、废玻璃、饮料纸基复合包装、废弃农用地膜、废弃化肥农药瓶、大件垃圾等七类构成。具体见图1-1。 （三）低值可回收物的特点 低值可回收物，从物质角度看具有垃圾和资源的双重属性 ；从产生来源看具有分散性和多样性特征 ；从时空差异看，受经济发展水平、劳动力成本等因素影响，具有典型的时空差异性。具体见图1-2。 1. 具有一定回收利用价值 低值可回收物属于可回收物范畴，从经济性上看具有一定的回收利用价值。通过对低值可回收物进行回收、分选、加工后，可以生产出再生塑料、再生玻璃制品、再生纸、再生纤维等工业原材料，并重新用于工业生产，从而减少原生资源消耗，节约资源的同时减少二氧化碳和