《财政洞悉》系列第四篇：消费税改革如何支持地方财政？

2024年6月25日 总量研究 消费税改革如何支持地方财政？ ——《财政洞悉》系列第四篇 要点 核心观点：本轮财税体制改革的核心之一为消费税改革，主要有两大考虑：（1）在扩大征收范围维度，配合“节能降碳”政策，从而消除部分行业的负“外部性”； （2）“税收中性”原则下，改革重心更多落在分配环节。在假定烟酒油车四大类别的分配比例的基础上，采用2023年的基数，预计能使地方增加税收超7000 亿元，拉动地方财政收入约6个百分点。要点： 消费税改革可能的三个方向。近年来，消费税改革在不同层级的会议上都有“吹风”，可能是本轮财税体制改革的核心之一。结合重要会议相关表述，消费税可 能的改革方向包括：（1）调整消费税征收范围；（2）后移消费税征收环节； （3）消费税收入向地方倾斜。 消费税分配向地方倾斜，对地方财政拉动较强。从美国和日本经验来看，消费税的年均增速并不算高，比如，2001-2022年期间，美国消费税收入年复合增速约为2.1%。产生这一现象的底层逻辑为，“税收中性”原则要求征税的同时尽量避免造成纳税人额外的负担，这或对应税行为本身产生抑制作用。因此，虽然扩大征收范围是一大政策方向，但更深层次的改革或许是在分配环节。 本文提出以下假设，烟、酒和其他分类的消费税，中央和地方各分成50%；成品油主要是大型央企进行生产和销售，在生产环节分配比例可以略高一些，假设分配给地方20%；由于实名制登记以及地方需要提供相应基础设施的配套，假设小汽车消费税的地方分成为100%。在以上分配比例的假设基础上，采用2023 年的基数，当年实现消费税收入约1.6万亿元，则预计地方增加税收超7000亿 元，拉动地方财政收入约6个百分点。 5月份财政数据点评：收入放缓拖累支出增速。财政有“以收定支”的特征，此前财政收入增速较往年偏慢，行至当下则对支出增速产生了拖累。对比过去五年同期，1-5月份财政收支进度剪刀差较往年下降2.12个百分点。收入结构中，非税收入支撑力度更大，主要税种的收入出现局部放缓。支出结构上，基建受到交通运输分项的支撑，保就业相关支出明显提速。此外，受到房地产市场表现低迷的拖累，政府性基金收入继续下探，但地方专项债发行提速支撑地方政府性基金支出增速回暖。后续来看，制造业和部分消费品的表现稳中向好，能够对税收构成一定支撑，而随着超长期特别国债以及地方新增专项债发行，也能够对冲土地市场收缩的压力，对财政收入构成补充。 风险提示：土地财政收入大幅下滑，倒逼政府债发行规模大幅增加。地方债务化解进度不及预期，新增非标等债务风险发生。消费超预期转弱，拖累税收表现。 作者 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002 010-56513108 gaoruidong@ebscn.com 分析师：王佳雯 执业证书编号：S0930524010001 021-52523870 wangjiawen@ebscn.com 宏观经济 目录 1、消费税改革如何支持地方财政？3 2、5月份财政数据点评：收入放缓拖累支出增速6 3、风险提示10 图目录 图1：近年来，非税收入占财政收入比重有所提升3 图2：2023年我国主要五大税种占税收收入比重超8成3 图3：近期对于消费税改革的政策表述梳理3 图4：我国现行消费税条例主要针对烟、酒、成品油等十四个类别征收消费税4 图5：美国与日本经验来看，消费税年均增速并不高5 图6：各国消费税征收在中央和地方的分成比例差异较大（2020年）5 图7：消费税征收向地方倾斜，有利于支持地方财政收入6 图8：2024年5月，财政支出当月同比增速小幅回升7 图9：2024年5月，非税收入同比增速反弹，税收收入同比下滑7 图10：2024年5月，地方财政收入同比上升，中央财政收入同比增速下降7 图11：2024年5月，中央和地方财政支出同比增速均下降7 图12：2024年5月，国内增值税、个税、土地增值税同比增速较上月改善，企业所得税、车辆购置税、印花税同比增速较上月回落8 图13：2024年5月，除社保就业以外，财政支出的主要分项同当月比增速均回落8 图14：2024年1-5月一般公共预算收入进度低于往年同期水平9 图15：2024年1-5月一般公共预算支出进度高于往年同期水平9 图16：2024年5月，政府性基金收入同比增速回落，支出同比增速回升9 图17：2024年1-5月新增专项债发行节奏较慢9 图18：2024年1-5月政府性基金预算收入进度低于往年同期10 图19：2024年1-5月政府性基金预算支出进度低于往年同期10 中庚基金 1、消费税改革如何支持地方财政？ 近年来，我国财政收入中，非税收入占比有所提升，2023年非税收入占比为16.45%，较2013年提升约2个百分点，与之对应的则是同期税收收入占比下降了同等比例。非税收入从性质来看并不稳定，存在一次性的罚没收入。因而，税收增长对于财政收入的支撑更为关键。 从结构来看，2023年，我国主要税种的收入排名靠前的分别为国内增值税、企业所得税、进口环节增值税和消费税、国内消费税、个人所得税，占比分别为35.0%、20.7%、9.8%、8.1%、7.4%。以上五大税种，合计占税收比重超过80%。 图1：近年来，非税收入占财政收入比重有所提升图2：2023年我国主要五大税种占税收收入比重超8成 200,000亿元 180,000 税收收入非税收入 进口环节增值税和消费税9.8% 国内消费税8.1% 个人所得税7.4% 印花税 车辆购置税 关税 资源税 城镇 160,000 140,000 120,000 100,000 企业所得税 20.7% 其他类18.9% 房产税土地 使用 税 80,000 60,000 40,000 20,000 0 国内增值税35.0% 城市维护建设税 土地增值税 契税 环境保护税 其他税收 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 耕地占用税 资料来源：Wind，光大证券研究所资料来源：Wind，光大证券研究所 从今年的数据来看，1-5月份，国内增值税、企业所得税、个人所得税增长均偏弱，累计增速分别为-6.1%、-1.7%、-6.0%，进口环节增值税和消费税累计同比增长1.5%，而国内消费税累计同比增速高达7.2%。后续来看，随着经济转型，一方面，制造业维持高景气度，扩大增值税税收；另一方面，扩大内需政策陆续推出，居民消费平稳，有利于支撑消费税收入增速。以上两大税种收入将持续对财政收入形成积极贡献。 近年来，消费税改革在不同层级的会议上都有“吹风”，可能是本轮财税体制改革的核心之一。对比来看，从2012年“营改增”开始，增值税改革历时超过10年，逐步落地简并税档、设立留抵退税制度等措施，改革相对充分。而目前执行 的《中华人民共和国消费税暂行条例》于2008年修订通过，部分条款或已不适应当前市场环境。 时间文件内容 图3：近期对于消费税改革的政策表述梳理 2013年11月15日 十八届三中全会，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。 2019年9月26日 《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发〔2019〕21号） 后移消费税征收环节并稳步下划地方……先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。 2020年12月23日 建立现代财税体制（深入学习贯彻党的十九届五中全会精神） 按照中央与地方收入划分改革方案，后移消费税征收环节并稳步下划地方，结合消费税立法统筹研究推进改革。在中央统一立法和税种开征权的前提下，通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限。 2021年8月17日 中央财经委员会第十次会议 要加大消费环节税收调节力度，研究扩大消费税征收范围。 2024年3月13日 《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》 在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度。 资料来源：中国政府网，人民网，光大证券研究所 结合重要会议相关表述，消费税可能的改革方向包括：（1）调整消费税征收范围；（2）后移消费税征收环节；（3）消费税收入向地方倾斜。目前，我国现 行消费税条例主要针对十四个类别征收，烟、酒、油、车四大类收入占比接近98%。后续来看，消费税征收有望发挥消除“外部性”的作用，对高耗能、高污染行业加征，配合当前的“节能降碳”改革，且可以考虑实行累进税档，更好地实现政策调控效果。 图4：我国现行消费税条例主要针对烟、酒、成品油等十四个类别征收消费税 税目 税率 一、烟1．卷烟 (1)甲类卷烟(2)乙类卷烟 45%加0.003元/支30%加0.003元/支 2.雪茄烟3.烟丝 25%30% 二、酒及酒精1．白酒 20%加0.5元/500克(或者500毫升) 2．黄酒 240元/吨 3．啤酒 (1)甲类啤酒(2)乙类啤酒 250元/吨220元/吨 4．其他酒 10% 5．酒精 5% 三、化妆品 30% 四、贵重首饰及珠宝玉石 1.金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品2.其他贵重首饰和珠宝玉石 5%10% 五、鞭炮、焰火 15% 六、成品油1．汽油 (1)含铅汽油(2)无铅汽油 0.28元/升0.20元/升 2.柴油3.航空煤油4.石脑油5.溶剂油6.润滑油7.燃料油 0.10元/升0.10元/升0.20元/升0.20元/升0.20元/升0.10元/升 七、汽车轮胎 3% 八、摩托车1．气缸容量(排气量，下同)在250毫升(含250毫升)以下的 3% 2．气缸容量在250毫升以上的 10% 九、小汽车1．乘用车 (1)气缸容量(排气量，下同)在1.0升(含1.0升)以下的(2)气缸容量在1.0升以上至1.5升(含1.5升)的(3)气缸容量在1.5升以上至2.0升(含2.0升)的(4)气缸容量在2.0升以上至2.5升(含2.5升)的(5)气缸容量在2.5升以上至3.0升(含3.0升)的(6)气缸容量在3.0升以上至4.0升(含4.0升)的(7)气缸容量在4.0升以上的 1%3%5%9%12%25%40% 2．中轻型商用客车 5% 十、高尔夫球及球具 10% 十一、高档手表 20% 十二、游艇 10% 十三、木制一次性筷子 5% 十四、实木地板 5% 资料来源：《中华人民共和国消费税暂行条例》，光大证券研究所 虽然扩大征收范围是一大政策方向，但更深层次的改革或许是在分配环节。从美国和日本经验来看，消费税收入的年增速并不算高，比如，2001-2022年期间，美国消费税收入年复合增速约为2.1%。产生这一现象的底层逻辑为，“税收中性”原则要求征税的同时尽量避免造成纳税人额外的负担，这或对应税行为本身产生抑制作用。 因此，改革的更深层次诉求或许是在分配环节。2020年12月23日，《建立现代财税体制（深入学习贯彻党的十九届五中全会精神）》中提出，“按照中央与地方收入划分改革方案，后移消费税征收环节并稳步下划地方。” 从美国和日本经验来看，消费税在中央和地方的分成比例大致分别为4:6，7:3，而我国与德国较为类似，消费税主要向中央倾斜。从目前的财税关系来看，地方土地财政运转遇到障碍，中央通过多种形式的转移支付给地方提供支持，若能在税收分配环节适度向地方倾斜，不仅能对冲当下的土地市场萎缩风险，也能促进地方产业结构调整。 图5：美国与日本经验来看，消费税年均增速并不高图6：各国消费税征收在中央和地方的分成比例差异较大（2020 年） 美国:税收收入:商品和服务税