日本科技政策体系概况研究

中移智库 日本科技政策体系概况研究 中国移动研究院战略与产业研究所2024年4月 摘要 中移智库 日本根据国内外形势持续调整战略路线与配套科技政策，实现政策方向由鼓励技术引进向鼓励自主创新转变、决策机构由内阁服务型向统筹指挥型转变、创新体制由企业主导向产学官合作协同转变，最终成功由技术追赶型国家转型为技术领先型国家。日本发展至今已构建由上至下由远及近、由宏观至微观的战略性、系统性科技政策体系现行的科技政策主要集中于加强前沿研究、财税支持和激发中小企业活力，旨在稳固领先地位、强化前瞻引领、获取未来长久竞争优势。 一、日本科技政策发展脉络 二战后，日本作为战败国，国家经济、社会及科技研究一定程度脱离有序状态，纺织、钢铁、船舶等第二产业技术普遍落后美国10-30年。在此背景下，日本先以“贸易立国”的战后战略路线迅速发展经济，再以“科学技术创 新立国”的科技领先战略推进自主创新，实现由技术追赶 型到技术领先型国家转变，并持续推进科技政策体系配套完善。总体而言，科技政策发展经历了三大转变。 中移智库 一是政策方向由鼓励技术引进向鼓励自主创新转变。20世纪50年代日本确定“贸易立国”战略，引进领先国家机械、化工等领域千余项技术，扶持钢铁、船舶、汽车、家电等支柱产业出口创汇，五年实现出口贸易额翻番。出台帮扶型政策鼓励进口设备与技术助力生产，如颁布《企业合理化促进法》，提供新设备政府补助和税收优惠；推行《预扣赋税率制度》，减免进口设备和技术的企业税费提出《国民收入倍增计划》，强调增加科技领域投入。70年代日本经济高速增长，提出“技术立国”战略，技术发展由引进模仿走向产业创新，企业占据创新主体地位，领域更聚焦成果转化与短期研究。出台鼓励型政策激发企业创新活力，如推出《科学技术政策大纲》规划未来十年七 中移智库 大重点发展的高新产业，出台直接补助与税收减免政策等系列政策引发民营企业研究所设立热潮。90年代起日本经济泡沫破裂进入萧条期，提出“科学技术创新立国”战略日、美等贸易摩擦升级使日本外部引进技术受限，自此高度重视基础研究及自主研发，以解决资源不足、技术瓶颈与社会供需问题。构筑完备政策体系统领科技创新发展，形成了《科学技术基本法》《科学技术基本计划》《科学技术综合战略》组成由上至下、由远及近、由宏观至微观的战略性、系统性政策体系。此后，日本在基础研究领域 持续取得突破，累计九名科学家获得诺贝尔物理及化学奖。二是决策机构由内阁服务型向统筹指挥型转变。1956 年，日本成立科学技术厅，负责文部、通产等行政省厅之外的综合科技政策制定及调整。1959年设立集权程度更高的科学技术会议（CST），主要承担服务类功能。CST是日本首个科学技术中央机构，负责统筹协调科学技术厅和各 中移智库 行政省厅，为首相提供咨询审议服务。2001年将CST改组为综合科学技术会议（CSTP）,强化综合调整与智库谏言功能。CSTP由首相直接领导，机构规模和组织权威大幅提升，负责促进科技、自然科学与人文社会科学的融合，具备预算调整和计划调整两项综合调整职能，能够从国家立场向首相提出科技发展意见建议。2014年将CSTP改组为综合科学技术创新会议（CSTI），具备统揽日本科技创新体系的“司令塔”功能。CSTI仍由首相直接领导，负责设计、制定与统筹调整综合性科技创新政策，新增研发成果转化调查审议职责，发挥总体把控和横向统筹功能，破除各省厅 间的纵向职权分割。 三是创新体制由企业主导向产学官合作协同转变。前期，企业是日本科技创新的绝对主体，在资金、人力等方面具备领先优势。20世纪70年代，日本总研发支出中民营企业研发投入远超政府，企业研究人员数量已达大学科技 中移智库 研究人员数量的两倍，企业承担约80%的技术研发资金，且主要用于产品开发及成果转化。此阶段，各方协调不一致政策需求不明，日本政府1968年未通过《科学技术基本法案》，导致日本较长期间缺乏科技创新政策整体制度性安排，创新链处于断裂状态。后期，构建产学官合作协同机制，充分发挥政府作用打造完整创新链。日本政府在建立完备法律体系之外，通产省明确提出了产学官合作体制，鼓励各方在人才、资金、设备等方面展开合作；文部科学省下设日本科学振兴机构，建立大学与企业共同研究制度推动产学官合作，打造从基础研究、产业应用到孵化推广的全过程链条。2001年日本开始每年常态化举办产业、大学和研究机构、政府首脑共同参与的产学官合作首脑会议 为科技政策制定出谋划策。 二、日本科技政策体系构成 1995年日本《科学技术基本法》出台，是日本重构科 技创新体制机制的重大里程碑，自此“科学技术创新立 国”成为基本国策，系统、完备、连续的科技政策体系逐步形成。 （一）把大局：《科学技术基本法》明确战略方针 中移智库 《科学技术基本法》是日本制定科技创新政策的基本遵循，从宏观层面明确提出科学技术发展要点。一是从宏观出发，明确各方责任义务。中央和地方政府有责任全面规划和促进科学技术的发展，国家级研究机构、大学与民营企业充分合作协同，各类主体充分发挥研究人员的创造性，平衡基础研究与应用研究、自然科学与人文科学的协调发展。二是及时调整，注重强化体制机制保障。该法发展至今经历三次修订，前两次为决策机构CST到CSTP、CSTP到CSTI的改组，2020年为名称调整，更名为 《科学技术创新基本法》，进一步突出创新地位，纳入法学、哲学等非传统科技创新领域，并新设科学技术创新推 进事务局以强化部间协调、保障法案落实。 （二）谋中期：《科学技术基本计划》明确阶段重点 中移智库 1996年起，日本常态化制定《科学技术基本计划》，作为指导中期科技发展的纲领性规划，根据国家发展阶段明确重点目标，完善创新实践中的薄弱环节，以五年为周期、至今已出台六期（第六期根据基本法名称调整为《科学技术创新基本计划》）。一是广开言路，充分听取各方意见。政府部门、大学团体、学术会议、研究机构、代表企业等科技创新各方力量均积极参与基本计划起草研讨及听证会，国家及协会智库广泛开展调研，群策群力明确未来五年发展重点，为制定基本计划提供输入。二是定期复盘，完善效果评估机制。发布《国家研究开发通用评价方法实施大纲指南》，正式构建科技政策效果评价体系。由政府委托的研究所于每期基本计划实施时评估调查前一期基本计划实施情况。在CSTI下设评价专门调查会，统领研 中移智库 究开发政策评价的调查监督，构建事前评估、事中审核、 事后评价、反馈指导的PDCA评价循环。 表1《科学技术基本计划》各期主要内容 期数 主要内容 1（1996-2000） 推动产学官合作，提出“博士万人计划”，扩充政府研究开发投资、扩大竞争性资金等 2（2001-2005） 设定通信技术、纳米材料、生命科学和环境工程4个资源优先分配领域，强调产学官合作体制改革 3（2006-2010） 延续4个优先领域，扶持基础研发部门，开始强调创新重要性 4（2011-2015） 将绿色创新和生命科学创新确立为亟待解决的两大社会课题，完善研发评价体系 5（2016-2020） 打造“超智能社会”（Society5.0），在产学官合作体系中构建社会服务平台基础技 术，首次以定量方法设置计划目标等指标 6（2021-2025） 打造可持续发展且具有韧性的社会；建立综合知识系统，促进新价值创造；培育面向新型社会的人才，强化科技创新政策的推进体制保障 中移智库 （三）抓年度：《科学技术综合战略》明确阶段重点 2013年起，日本系统制定年度科技创新重点计划，通过《科学技术综合战略》统筹规划短期工作任务。一是分析形势，把握急难险重问题。聚焦过去一年日本国内外形势变化，重点分析亟待解决的问题和加强投入的领域，进而确定政府当前政策最紧迫任务，提出迈向未来的短期必要举措。在关键问题领域之外，战略还针对基本计划实施进程提出改良方针，充分提高政策间的联动性。二是明确目标，调节年度预算。《科学技术综合战略》根据基本计 划任务及当前亟需解决问题，确定年度须重点推进的课题 及每项课题的详细目标、负责部门和进度表等，配置相应预算用于次年战略执行，进一步强化战略实施保障。 三、日本现行科技政策的重点 中移智库 聚焦当下，日本现行的科技政策及举措主要集中在加强前沿研究、财税支持和激发中小企业活力等方面。这些政策及举措旨在强化前瞻引领、获取竞争优势、激发主体活力，保持创新型国家领先地位。 强化前沿研究方面，日本聚焦芯片、人工智能、量子等前沿领域，制定系列政策及计划予以重点突破。芯片领域，日本2023年6月修订2021发布的《半导体和数字产业战略》，提出2030年将国产半导体产业销售额由2020年的5万亿日元（约2346亿元人民币）提升至15万亿日元（约7036亿元人民币），并于当年年底提出总计2万亿日元（约939亿元人民币）的额外补贴计划，用于加快日本设计和制造下一代芯片。人工智能领域，日本自2019年起每年推出或修订人工智能战略，明确发展战略目标、促进措施和重点领域等。在2023年出台的“新资本主义”倡议实施计划修订案中，强调要加强生成式AI的研究和开发。同时，日本积极发展七国集团伙伴关系，提供财政支 中移智库 持引入国外资本投入人工智能发展。近期微软宣布将在日本投资29亿美元（约210亿元人民币）用于完善公司的人工智能和云计算基础设施，亚马逊、英伟达宣布联合资助日、美两国大学的AI研究项目。量子领域，日本超前布局量子领域，自2009年起在量子技术领域资助了大量基础研究项目。2016年在第五期基本计划中将量子定位为未来共性基础技术，2019年将量子纳入“登月研发计划”中，将研发容错通用量子计算机作为2050年发展经济和工业的重要推动力，2020年内阁发布《量子技术创新战略》，2024年预算中专门提供45亿日元（约2.1亿元人民币）用于光量子跃迁旗舰计划。 加强财税支持方面，日本结合国情充分考虑多种研发变量因素，针对科技创新设计差异化的税收抵免方案，并在战略领域提供直接财政支持，有效激活企业活力。税收领域，近年日本对企业的直接研发投入远低于美国和中国，但通过科研开发优惠税制给予企业的间接科技投入占GDP比重达0.12%，远高于美国和中国的0.07%。 《2023年度税制修改大纲》在极低税率基础上进一步将税额抵免率下限由2%调整至1%。在税制改革中提出“促进创新税制”，将企业收购初创公司、风险投资列入所得税扣除范围，鼓励大型企业积极开展并购及投资，使初创企业尽快获得技术回报。财政领域，针对初创企业和高新技术设 立产业创新、研发和商业化发展等科技创新基金，广泛补贴企业的关键领域研发活动。例如，对2022年8月成立的芯片公司Rapidus，在提供700亿日元（约33亿元人民币）初始资金基础上，额外提供3000亿日元（约141亿元人民币）资金用于半导体工厂建设，助力其尽快量产2nm先进制程芯片。 中移智库 激发中小企业活力方面，因历史沿革，日本领先企业普遍为成立50年以上的传统大型企业，未能把握信息技术革命机遇培育领先科技企业。因此日本政府高度重视激发中小企业创新活力。法律保障上，自1963年制定《中小企业基本法》后，陆续发布《中小企业金融公库法》《中小企业现代化资金扶持法》《中小企业技术开发促进临时措施法》等几十部中小企业专门法规，形成较为完备的法律保障体系。政策落实上，搭建国家、地方、社会三个层面组织机构，建立完善中小企业政策执行组织保障。国家层面，针对中小企业融资担保、海外投资、咨询服务、专业培训成立专门机构，地方层面，各地建立公益型中小企业支援中心。社会层面，鼓励中小企业牵头、吸纳大学及各类机构参与完成创新项目，政府提供资金、低息融资等支持。 日本二战后经济经历由繁荣到衰退再到复苏的多重周 中移智库 期，对外关系经历由经贸密切合作到摩擦持续升级受限再到对外关系恢复的起伏波折。相应地，日本根据时势推出的科技创新政策体系，成功实现由技术追赶型到科技创新型转变，其科技创新政策对我国积极稳妥应对全球科技竞争的机遇和挑战具有借鉴意义，