应对气候相关金融风险的宏观审慎政策 ： 挑战与权衡

FSI简报 编号 18 应对气候相关金融风险的宏观审慎政策：挑战与权衡 RodrigoCoelho和FernandoRestoy 2023年4月 出版物16.3CM|[文档字幕] FSI简报由国际清算银行（BIS）金融稳定研究所（FSI）的工作人员撰写，有时与其他专家合作。它们是关于监管和监督主题的简短说明，具有技术性。其中表达的观点是作者的观点，不一定是国际清算银行或基于巴塞尔的标准制定机构的观点。 该出版物可在BIS网站（www.bis.org）上找到。要与BIS媒体和公共关系团队联系，请发送电子邮件至press@bis.org。您可以在www.bis.org/emailalerts.htm上注册电子邮件警报。 ©BankforInternationalSettlements2023.Allrightsreserved.Briefexcerptsmaybereplicatedortranslatedprovidedthesourceisstated. ISSN2708-1117（在线） ISBN978-92-9259-645-3（在线） 应对气候相关金融风险的宏观审慎政策：挑战与权衡1 亮点 宏观审慎政策旨在通过提高金融体系的韧性（以及微观审慎框架）和遏制系统性风险的积累来维持金融稳定。 标准宏观审慎工具（例如特定风险敞口的资本附加）在用于解决与气候相关的金融风险的系统性影响时，可能并不总是有助于这些目标，因为它们可能加剧过渡风险。 为了减轻这些潜在的副作用，当局需要仔细界定此类宏观审慎政策的适用范围。 虽然克服这些挑战是一项操作复杂的任务，但如果不这样做，可能会使这种宏观审慎政策无效，并可能对金融稳定产生反作用。 1.Introduction 与气候相关的金融风险（CRFR）可能会通过两组不同的风险驱动因素影响单个金融机构的安全性和稳健性。首先，银行面临实体风险。特别是，他们可能会遭受越来越不稳定的气候条件造成的经济成本和财务损失，包括与气候变化有关的更严重和更频繁的极端事件。其次，通过减少温室气体排放来缓解气候变化的努力可能会产生过渡风险。这是因为政府政策，技术以及消费者和投资者行为和偏好变化的累积影响可能会恶化受影响公司和整个行业的业务前景。反过来，这可能会侵蚀一些银行资产的价值。2 此外，CRFR可能会对金融稳定产生更广泛的影响。原则上，实体风险和转型风险的具体化可能会导致全系统的冲击，令金融市场不安，并引发大幅的资产价格修正，同时影响持有此类资产的多家金融机构。此外，过渡风险可能会改变风险敞口之间信用风险的相关结构，并减少多元化机会。更广泛地说，经济相互依存关系以及金融体系与实体经济之间的反馈循环意味着，CRFR的内生性及其影响不太可能被单个公司在评估其风险敞口和管理其风险时完全考虑。3 鉴于气候变化对单个公司的安全和稳健构成的潜在重大和日益增加的风险，金融当局有充分的理由调整其微观审慎框架。政策将旨在通过促进有效的 1RodrigoCoelho(rodrigo.coelho@bis.org)andFernandoRestoy(fernando.restoy@bis.org),BankforInternationalSettlements. 2BCBS（2021）和Carney（2015）。 3有关旨在解决CRFR的宏观审慎工具的基本原理的更多信息，请参见欧洲央行/ESRB(2022)。 managementofCRFRandbyensuringthatfirmshavesufficientloss-吸收能力againstthem.Inprinciple,suchpolicyobjectivescouldbeachievedwithadjustmentstoallthethreepartiesoftheBaselFramework.4这些政策可以采取资本和非资本措施的形式，将完全属于微观审慎当局的职权范围。 此外，气候变化对金融稳定构成的全系统潜在风险表明，当局可能还需要拥有宏观审慎工具来解决CRFR的系统性影响。特别是，贷款给碳密集型活动的累积效应将导致更多排放形式的负外部性，从而给整个经济和金融体系带来更高的总体风险。5此外，在无序过渡的情况下，向碳密集型行业提供的资金突然变得稀缺且负担不起，公司将发现难以清理其活动以使其商业模式可持续。反过来，这将损害他们偿还和偿还债务的能力，并降低抵押抵押品的价值。这种事态发展可能会导致重大的信贷损失和溢出效应，有可能成为系统性的，破坏金融稳定。6 重要的是，设计此类措施不应是为了追求更广泛的与气候变化有关的目标。事实上，通过碳税、补贴、担保和公共基础设施等政策工具的组合，政府可以更好地建立一个激励(和抑制)框架，促进创新，引导消费者和企业实现可持续发展目标。宏观审慎框架的设计和实施应仅考虑金融稳定因素。虽然这一框架肯定会与对每个金融机构实施的监管措施和与气候相关的一般政府政策相互作用，但其部署应始终基于CRFR对金融稳定构成风险的评估，而这些风险不能仅靠微观审慎要求来解决。 However,applicingstandardinstrumentstoaddressCRFR’macroprudentialimplicationsmaybesubjecttocomplextrade-offs.Forexample,attemptstomitigatethesystemicimpactofphysicalandtransitionrisksbycontainingbanks’outwillinsidertary7碳密集型交易对手的风险敞口很可能影响资金的可获得性和可负担性，因此影响有序过渡路径的可行性。 本文讨论了与设计和实施宏观审慎政策以解决CRFR的全系统影响相关的挑战，并特别关注针对银行承保实践的措施，以期遏制系统性风险随时间的积累。第2节回顾了宏观审慎政策的核心特征，包括定义，目标和潜在工具。第3节讨论了来自CRFR独特功能的挑战和权衡，这些功能关系到宏观审慎的设计，实施和有效性。 4Coelho和Restoy（2022）认为，考虑到更长的时间范围以及CRFR将如何以及何时实现的高度不确定性，标准支柱1工具（如资本要求）对于解决此类风险可能是次优的。相比之下，支柱2框架的内在灵活性使其成为确保银行有效管理CRFR并对其具有足够的损失吸收能力的自然候选者。支柱3也将发挥关键作用，因为加强披露将有助于实现市场激励措施有效运作所需的透明度。 5欧洲央行/ESRB（2022年）。 6尽管不在本文的范围之内，所谓的绿色泡沫的可能性将是建立宏观审慎框架以应对气候变化带来的金融风险的另一个动机。这是基于这样的假设 ，即政策措施和社会对气候变化日益增加的担忧最终可能导致向绿色暴露的突然转变，这种行为提高了这些资产的价值，并最终助长了绿色泡沫 (Aramote和Zabai(2021))。 7例如，这将包括对可能本身不从事碳密集型活动但属于碳密集型行业价值链一部分的公司的风险敞口。 解决此类风险的政策。第4节讨论了政策选择及其实施相关的复杂性。第5节总结并总结。 2.宏观审慎政策：定义、目标和工具 宏观审慎框架是金融危机后改革的关键要素，已成为旨在维护大多数司法管辖区金融稳定的业务安排的重要组成部分。这些框架侧重于整个金融体系的稳定性及其与实体经济的互动，而不仅仅是单个金融机构的安全性和健全性。8特别是，通过使用审慎工具，宏观审慎框架旨在提高金融体系的抵御能力并限制系统性风险，即由于整个或部分金融体系受损而导致金融服务提供广泛中断的风险，这可能对实体经济造成严重的负面影响。请注意，宏观审慎政策的第一个目标（提高银行的弹性）与微观审慎行动是共同的。最终，宏观审慎政策和微观审慎政策合作，以减少系统性金融危机的频率和严重程度。9 宏观审慎当局寻求通过部署贯穿系统性风险的横截面和时间维度的政策来实现其目标10并有助于实现三个中间政策目标。在横截面维度内，当局主要旨在减少冲击在金融实体之间传播的可能性。旨在实现这一目标的政策通常针对金融体系中的结构性脆弱性，这些脆弱性是由于共同的风险敞口和相互联系以及个别公司由于其系统重要性而强加给金融体系的外部性。11实现这一中间政策目标的常用工具包括对系统重要性金融机构的资本附加费，以及要求中央交易对手保持足够的财务资源以抵御其最大风险敞口的参与者的违约。 在系统性风险的时间维度内，当局部署宏观审慎工具有两个主要目标。首先是通过增强银行的损失吸收能力来提高金融体系对总体冲击的抵御能力。其次是遏制系统性风险的积累（即降低潜在冲击的可能性和强度）。后一个目标通常要求部署影响冒险动机和银行集体行为的工具，以抑制金融失衡的加剧。这一定义的基础是协调失败的概念，特别是，从个体角度来看，公司的决策可能会产生整个金融体系的次优结果。12 8克罗基特(2000)和国际清算银行(2018)。 9克罗基特(2000)和FSB-IMF-BIS(2011a，b，2016)。 10系统性风险的横截面维度是指风险在金融系统内某个时间点的分布情况，而时间维度是指系统性风险随时间的演变过程。因此，前者主要关注系统风险的相对大小，而后者关注系统风险的绝对水平（Borio（2003）和Borio等人（2022））。 11有关引入更高的损失吸收要求的动机，以减少与系统重要性银行相关的道德风险风险，请参阅FSB（2010）。 12例如，如果几家银行决定迅速扩大房地产贷款，导致房地产市场失衡，最终导致泡沫破裂，情况就是这样。 宏观审慎工具和目标表1 仪表 Objectives 提高弹性 降低系统性风险 基于借款人的衡量标准(例如偿债与收入比率的限制) = + 逆周期资本缓冲，房地产风险敞口的部门缓冲 + + 资料来源：FSI分析。 通过时间维度操作的宏观审慎工具可能有助于实现提高金融体系韧性和抑制系统性风险积累的一个或两个政策目标。例如，基于借款人的措施（例如，对偿债与收入比率的限制）针对后一个目标。其他宏观审慎政策主要旨在提高金融体系的抵御能力，但也可能有助于遏制系统性风险的积累。例如，当当局提高反周期资本缓冲率，以应对信贷总量增长过快导致的系统性风险增加的情况时，或者当更高的资本要求被暂时强加给风险较高的房地产风险敞口（例如贷款与价值比率较高的贷款），以遏制住房市场失衡的积累。 3.解决CRFR时的挑战和权衡 设计和实施宏观审慎工具伴随着各种挑战。其中包括：（i）定义最终政策目标的困难；（ii）与其他政策目标的冲突 ，例如宏观审慎政策目标与微观审慎政策目标之间或宏观审慎政策目标与货币政策目标之间的冲突；（iii）与尽早并有足够的确定性确定金融脆弱性以采取行动减轻这些脆弱性有关的挑战；（iv）由于采取预防性和不受欢迎措施而产生的政治经济成本而导致的不作为；（v）评估宏观审慎措施的影响和有效性13 除了这些与宏观审慎政策相关的问题外，设计和实施应对系统性CRFR的宏观审慎措施还面临着具体挑战。尽管此类政策（尤其是对银行施加额外资本要求的政策）很可能有助于提高金融体系的韧性，但与其他传统宏观审慎工具不同 ，它们可能不一定包含此类风险的积累。14实际上，根据其设计和实施情况，此类政策可能会无意中导致时间和横截面两个维度上更高的系统性风险，更广泛地说，会对整个金融体系产生适得其反的结果。15 13有关更多详细信息，请参阅BIS（2018） 14Dafermos和Nikolaidi（2022）根据这些工具考虑到金融体系对经济的反馈效应的程度，区分了弱宏观审慎工具和强宏观审慎工具，以解决 CRFR并提高金融体系的弹性。 15有关宏观审慎工具和其他政策影响CRFR的传导渠道的讨论，请参阅Dafermos和Nikolaidi（2021）。 特别是，宏观审慎措施包括对碳密集型企业和部门风险敞口的更高资本要求(部门缓冲和产生类似监管结果的措施 ，如集中风险措施)，将可以说降低此