如何衡量去中心化：关于去中心化衡量的全球文献综述（英）

如何衡量权力下放：全球权力下放文献综 述综述 Measurement ©2024国际复兴开发银行/世界银行1818HStreetNW 华盛顿特区20433 电话：202-473-1000互联网：www.worldbank.org 这项工作是世界银行工作人员在外部贡献下的产物。这项工作中表达的调查结果、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或他们所代表的政府的观点。 世界银行不保证本工作中包含的数据的准确性、完整性或货币性，也不对信息中的任何错误、遗漏或差异承担责任，也不对使用或未能使用所规定的信息、方法、过程或结论承担责任。 本作品中显示的边界，颜色，面额，链接/脚注和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位或对此类边界的认可或接受的任何判断。引用他人创作的作品并不意味着世界银行认可这些作者表达的观点或其作品的内容。 本协议中的任何内容均不得构成或被解释为或被视为对世界银行的特权和豁免的限制或放弃，所有这些特权和豁免均已明确保留。 权限和权限 本作品中的材料受版权保护。由于世界银行鼓励传播其知识，因此只要给予该作品的全部归属，就可以出于非商业目的全部或部分复制该作品。有关权利和许可，包括附属权利的任何疑问，应向世界银行出版物，世界银行集团，华盛顿特区西北1818号H街，美国，DC20433 ；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 Contents Acknowledgementsiv 1Introduction1 2打开包装的概念权力下放2 3如何衡量权力下放4 4关于以下方面的关键思考指标7 5Conclusion9 参考文献10 附件1：RAI指标-自治和共享规则12 Acknowledgements ThispaperispreparedbyYoshihiroSaito(PublicSectorSpecialist,ESAC1).TheauthorwishestothankreviewersShabihAliMohib(PracticeManageroftheESAC1),SerdarYilmaz(PracticeManageroftheEGVPF),MarcelaRozo(S iv Introduction1 由于权力下放是一个贯穿各领域的概念，因此有许多方法可以衡量它。这篇简短的说明旨在通过进行全球文献综述来解开权力下放的概念。它首先回顾了处理权力下放的传统方式及其发展历史，包括对每种方法的优点和局限性的争论。尽管存在一些局限性，但作者得出的结论是，使用区域管理局指数（RAI）类型指标的综合定量和定性方法是评估权力下放的最全面和客观的措施，其可量化的基于得分的方法比纯粹的定量方法具有更大的客观性。 1 2 拆解权力下放的概 念 权力下放是在至少两层政府之间共享权力和/或资源的一种手段。由于分权的性质是交叉的，不同的学者从不同的角度看待分权 。例如，从自由主义传统中汲取灵感的政治学家认为，权力下放有助于通过将权力下放给地方政府来加深和巩固民主（DiamodadTsali，1999）。从地方支出的市场理论中得出的经济学家认为，权力下放有助于通过更好地了解地方偏好和地方之间的竞争来改善资源分配（Oates1972）。其他学者警告不要将权力下放给地方官员，并表明它可以增加分配冲突（Treisma2000），促进地方威权主义（Williams2000）并加剧赞助（Therialt2003）。 2.1分散化的类型 尽管权力下放的方法多种多样，但最普遍的框架之一是将其视为包括三个组成部分：政治，行政和财政权力下放。这些组成部分的定义和范围因国家而异，并且每个概念都没有商定的总体定义。但是，根据世界银行1，这些是一些理论原则，抓住了分权三个组成部分的显著特征： •政治权力下放将政策和立法权从中央政府转移到由其选区民主选举产生的自治的下层议会和地方议会。要有效，它需要定期选举，明确定义的管辖权和权力，以及适当的法律，政治和职能空间。 •行政分权将规划和实施责任掌握在地方公务员手中，这些公务员受地方民选的管辖 1根据世界银行网站上的定义编辑：https://www.worldbank.org/en/topic /社区驱动发展/简介/权力下放 2 政府。为了有效，它需要有能力做出独立的人员配备决策和协商服务条件（尽管该中心可能在培训中保持有用的作用）。 •财政分权给予地方政府很大的收入和支出自主权，包括征税和用户收费的权力。为了有效，它需要将服务提供责任与创收联系起来，增加收入自主权，建设分析数据以进行预算决策的能力，并建立适当的信托控制。 这些权力下放形式相互关联，相互影响。实际上，Boex和Yilmaz（2010）指出，成功的权力下放需要在所有三个方面进行全面发展。 2.2分散化的方式 这三种类型的权力下放以三种方式形成： •浓度降低是将一定数量的权力或责任移交给中央政府各部委和机构的下级。 •Delegation指的是将特定职能的管理责任转移到常规官僚结构之外的组织，这些组织仅由中央政府间接控制。 •权力下放指的是将权力从上级政府移交给地方地方当局（Rondinelli和Nellis1986）。 3 3如何衡量权力下放 3.1缺乏关于如何衡量权力下放的共识 许多学者一直在努力通过设置指标来衡量三种分权形式中的每一种，但在建立衡量分权程度的明确实质性指标方面仍然存在困难（ Dardanelli和Wright2021）。这种缺乏共识是 主要是由研究人员遵循的不同的理论和方法论方法引起的(Harguindeäguy等人2021)。 例如，Scheider（2003）试图建立指标来评估大约二十年前的三种类型的减少。虽然他指出了深入调查三种分权形式如何相互联系的重要性，但他认为，财政集权或分权水平的最佳指标是国家以下支出和收入的份额。 同样，国际货币基金组织（IMF）在其政府金融统计数据（2013年）中，合作与发展组织（OECD）建立了有关财政分权的比较信息（2015年）。这种方法在评估财政分权方面更全面，因为其覆盖面更广，涵盖了地方债务等其他角度。该数据库还允许用户评估时间趋势，因为它涵盖了经合组织国家1965年至2020年的时期。 Dicovic（2014）是试图通过客观衡量来确定地方自治的学者之一。他根据三类对地方政府（SNG）相对于中央政府的自治权进行排名：a）高-当SNG花费超过政府支出的20％时，b）适度-政府支出的10-15％，和c）低-政府支出的不到10％ 。这种方法的优点是简单明了，因为它是基于可量化数据的程度。 3.2一种综合方法——区域权威指数 评估权力下放的最全面的方法之一是通过Hooghe等人（2016）开发的区域管理局指数（RAI）。RAI评估 4 区域机构的财政，行政和政治权威，主要通过十个维度来看待自治和共享规则，包括政策范围，立法权威以及财政和借贷自主权（评分方法见附件1）。该措施对同一国家中各个地区之间的差异以及随时间的变化敏感。该指数使被评估的国家/地区能够得出表明其权威的分数。关键目标。 TheRAIareto:a)provideareasonablevalidmeasureofsub-nationalgovernmentstructurethatissensitivetocross-sectionandtimevariation,andb)deliverameasurementofthesub-nationalauthority(Hoogheetal.2016). 该指数的最大优势之一是其广泛的时期和国家/地区。截至2023年8月，RAI覆盖95个国家，为期近70年（1950-2018年）。虽然RAI是一种全面且可量化的基于分数的方法，比纯粹的定量方法具有更大的客观性，但它有一些局限性。首先，它不包含与15万以下人口有关的可衡量的地方政府数据。据认为，这主要是由于市政一级的数据很少可用或往往不可靠，因为它们的数据生产能力或仅仅因为收集市政一级的数据需要大量的人力资源和时间。第二，中心重点是权威，然而，正如施耐德 （2003）所认为的那样，考虑支出比率和支出的数量/程度将是有利的，因为这些数字是地方权威的结果。 3.3一种补充方法——局部自治指数 鉴于这些优点和局限性，并补充这些措施，Ladner等人（2019）建立了一种衡量地方政府自治的方法，称为地方自治指数 （LAI），基于七个维度的加权指标2考虑政治、财政和行政因素。LAI使用与RAI类似的编码系统，旨在提供34年（1990-2014年）的分数，覆盖57个欧洲县，使用户能够感知权力下放的趋势。与其他指标相比，这在以下方面具有优势：a）着眼于地方政府的自主权，b）考虑准入，即对上级政府决策的影响程度。特别是后者，深入了解了政府间纵向协调的重要性，这是一个新的角度。虽然地理覆盖范围仅限于欧洲，但它提供了在地方一级衡量权力下放的洞察力，如果数据允许，这可以在其他国家复制。 2维度有政治自由裁量权、财政自主、不干涉、政策范围、法律自主、组织自主、准入。 5 3.4DARDANELLI的模型-22个政策领域的7点编码方案 考虑到这些不同措施的优点和局限性，Dardaelli等人。（2019）最近制定了一个概念，方法和理论框架，用于分析联邦中的动态去中心化，参考了6个联邦国家自成立以来的10年。这些学者概述了一种根据22个政策领域的7点编码方案来衡量联邦制动态的 方法。3和5个财政 类别。这个理论框架有许多优点。首先，它允许使用相同的基础和方法在6个国家之间进行比较。与评估政治和行政联邦制相关指标相比，22个政策领域的评估也可以更好地理解分权的结果。尽管政治和行政- 由于去中心化形成结果的条件，很难量化这些因素。因此，这个框架具有看到结果本身并将其用作评估去中心化动态的手段的优势。 其次，在衡量财政分权方面，这种方法着眼于财政自治，而不是财政资源的数量。而许多其他学者已经研究了 国家以下各级的支出以及他们自己的收入来源与总收入的比率，这种替代框架在衡量财政自主权方面又向前迈出了一步。例如，如果中央政府大量指定了财政资源，地方政府就无权决定如何使用这些资源。对于受制于财政联邦制的地方政府来说，这不是一个理想的结构。 而Dardaelli等人。的(2019)概念有很多优点，也有一些局限性。首先，病例选择限于六个；因此，如果进行进一步研究以确定总体趋势，将是有益的。其次，22个政策领域在去中心化和政治/行政分权方面的归属不明确。第三，所使用的方法是基于这样一个前提，即如果其中一个指标表明去/中心化，那么这就决定了去/中心化的动态。由于权力下放本质上是广泛和交叉的，因此确定这种方法的首要结果可能并不完全准确。 3这22个领域是：农业；公民身份和移民；文化；货币和货币供应；国防；经济活动；高等教育；选举和投票；就业关系；环境保护 ；对外事务；金融和证券；医疗保健；语言；民法；刑法；执法；媒体；自然资源；社会福利；和运输。 6 关于指标的主要思考4 显然，评估权力下放的指标在过去二十年中取得了长足的进步。从Scheider（2003）开始，他试图使用简单的指标来研究三种分权形式的程度，最近对三种分权形式的研究在深度和广度上都更加成熟。例如，RAI在近70年的趋势中覆盖了95个国家，使用了一种编码系统，使方法可以量化和客观。 以下是对用于评估三种权力下放的指标的一些关键思考。 4.1财政指标 与行政和政治分权相比，财政分权指标更复杂。这是因为财政数据领域，如预算分配和公共支出，是现成的，因为大多数评估财政分权的方法都是基于可量化的数据，如国家以下各级支出的份额 并拥有来源收入。这种工作性质使研究人员能够建立衡量财政分权的最客观手段。但是，财政指标有一定的局限性。首先，三级政府(市 、省或地区)很少有次州财政数据(Ebel和Yilmaz，2002