简评《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》：我国财税体制改革迈入新阶段

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：李 艳 中国银行国际金融研究所 电 话：010 - 6659 4620 签发人：陈卫东 审 稿：宗 良 周景彤 联系人：梁 婧 李 艳 电 话：010 - 6659 4097 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2016年8月31日 我国财税体制改革迈入新阶段 ——简评《关于推进中央与地方财政事权 和支出责任划分改革的指导意见》＊ 近日，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确了财政事权和支出责任划分的指导思想、总体要求和划分原则，对推进中央与地方财政事权划分、完善中央与地方支出责任划分以及加快省以下财政事权和支出责任划分等作出了具体部署和路线安排。当前，随着我国预算管理制度改革和税制改革的深入推进，财政事权和支出责任划分改革的紧迫性日益凸显。《指导意见》的出台，有助于提高中期财政的稳定性和可持续性，为理顺政府间财政关系奠定坚实的基础，引领我国财税体制改革迈入新阶段。 国际金融研究所 宏观观察 2016年第22期（总第162期） 1 我国财税体制改革迈入新阶段 ——简评《关于推进中央与地方财政事权 和支出责任划分改革的指导意见》 近日，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确了财政事权和支出责任划分的指导思想、总体要求和划分原则，对推进中央与地方财政事权划分、完善中央与地方支出责任划分以及加快省以下财政事权和支出责任划分等作出了具体部署和路线安排。当前，随着我国预算管理制度改革和税制改革的深入推进，财政事权和支出责任划分改革的紧迫性日益凸显。《指导意见》的出台，有助于提高中期财政的稳定性和可持续性，为理顺政府间财政关系奠定坚实的基础，引领我国财税体制改革迈入新阶段。 一、《指导意见》出台的背景与意义 在当前我国经济发展进入新常态，财政收支压力较大，财政金融领域相关风险有所凸显，财税体制改革进入攻坚期等复杂的形势下，《指导意见》的出台具有十分重要的意义。 （一）出台的背景 早在2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确提出，“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”2014年6月，中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）。作为十八届三中全会后制定较早的改革方案之一，《总体方案》明确了深化财税体制改革的思路原则、时间安排和三大重点任务（改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度）。 2016年第22期（总第162期） 2 按照《总体方案》要求，2016年要基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。总体而言，从《总体方案》提出到2020年，新一轮财税体制改革的任务重、难度大、时间紧，但各项改革基本按照要求有序推开。首先，作为财税体制改革的基础，2014年以来预算管理制度改革取得实质性进展。如预算法正式实施，预算法实施条例加快修订，《深化预算管理制度改革的决定》印发，全国三年滚动财政规划编制启动以及将地方政府债务分类纳入预算、实行限额管理等；其次，作为承上启下的重要环节，税制改革深入推进。今年5月1日起“营改增”试点全面实施，7月1日起资源税从价计征改革全面推开，综合与分类相结合的个人所得税改革方案研究推进，消费税征收范围、环节和税率研究调整，环境保护税立法不断推进等；第三，与上面两项改革相比，2014-2015年事权和支出责任划分改革进展略显缓慢，一直处于研究阶段。 随着预算管理制度改革和税制改革的深入推进，事权和支出责任划分改革的紧迫性日益凸显。尤其是今年5月“营改增”全面推开后，中央与地方的收入格局发生变化，地方的财政平衡受到一定冲击。增值税收入划分过渡方案只是暂时地维持中央与地方的财政收入格局。为了进一步完善政府间财政关系、按照《总体方案》协调推进财税体制的各项改革、实现2020年建立现代财政制度的目标，中央与地方财政事权和支出责任划分改革势在必行。在此背景下，《指导意见》于近日正式落地。 （二）重要意义 第一，有助于提高中期财政的稳定性和可持续性。1994年分税制改革统一了税制、明确了中央与地方的收入划分、提高了中央的财力和宏观调控能力。1994年中央财政收入占全国财政收入的比重从上一年的22%提高至55.7%，近几年也基本保持在50%左右（图1）。但分税制改革并未触动事权和支出责任划分，且形成了事权不断下放的格局。2015年中央财政本级支出仅占全国财政支出的15%，较1994年下降了约50%，远低于OECD国家46%左右的平均水平。地方政府财力与事权的不匹配成为“土地财政”等一系列问题的根源所在。同时，我国经济步入新常态以来，经济增长由高速转变成中高速，财政收入也进入低速增长通道，今年1-7月全国财政收入仅增长6.5%。为发 宏观观察 2016年第22期（总第162期） 3 挥财政的逆周期调控作用，财政支出仍然保持两位数的增速。财政收入放缓和刚性支出增加的矛盾愈加凸显，预计未来一段时间财政收支缺口仍将呈递增趋势。适时调整和解决中央和地方部分事权和支出责任划分不清晰、不合理和不规范等问题，有助于缓解财政收支矛盾，提高中期财政的稳定性和可持续性。 图1：中央和地方财政收入和支出比重变化情况 资料来源：Wind，中国银行国际金融研究所 第二，为理顺政府间财政关系奠定坚实基础。事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。主要经济体的经验表明，无论是联邦制还是单一制国家，收入划分和地方税体系构建都要建立在政府间财政事权和支出责任合理划分的基础之上，即“以支定收”。因此，财政事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础。1994年的分税制改革主要沿用了我国市场经济体系建立初期设立的划分办法，划分范围并不全面。随着市场经济的纵深推进和政府事权的不断扩展，一些未明确涉及的农业、教育、医疗等方面的事权和支出责任，多采取“一事一议”办法，造成了事权划分不清晰、不合理和不规范等问题。在新的形势下，合理划分政府间财政事权和支出责任，是建立财力和支出责任相匹配的财政体制的迫切要求和重要基础，是深化财政体制改革的突破口。 0204060801001978198119841987199019931996199920022005200820112014中央财政收入比重（%） 地方财政收入比重（%） 中央财政支出比重（%） 地方财政支出比重（%） 2016年第22期（总第162期） 4 第三，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。科学界定国家公共权力的边界、实现国家公共权力的合理配置和规范运行，是建立现代国家治理体系的客观要求。事权和支出责任划分是国家公共权力的纵向配置。各级政府的事权划分是一个广义的概念，不仅涉及行政权划分、还涵盖立法、司法等广义公共服务部门，是国家治理体系的核心要素。当前我国尚不具备全面推进事权和支出责任划分的条件。作为政府事权的重要组成部分，财政事权划分的规范化和法制化，有助于加快形成分工合理、权责一致、法律保障、运转高效的国家纵向权力配置体系和运行机制，提高国家治理体系和治理能力的现代化水平。 二、《指导意见》的主要亮点 《指导意见》明确了财政事权和支出责任改革的总体要求、划分原则和主要内容等，主要亮点如下： （一）突出强调财政事权和支出责任划分法制化和规范化的重要性 我国宪法除少数列举事项外，主要以部门隶属关系作为中央和地方事权划分的原则，缺乏有效的法律约束，制度的可预期性和稳定性不足。从成熟市场经济国家的经验来看，联邦制国家一般都采取“联邦权限宪法列举、剩余权限由州保有”的方式确定各自事权。由于修宪条件较为苛刻，联邦与州的权限划分较为稳定；在单一制下，地方政府的权利由中央赋予，地方政府的事权由普通法或个别法律甚至政令加以规定。法律的权威性保证了政府间事权划分的稳定性和连续性。借鉴国际通行做法，《指导意见》提出要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，使行政权力运行在法律和制度的框架内，加快推进依法治国、依法行政。 （二）重点安排中央上收部分财政事权 《指导意见》明确要求，要正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体 宏观观察 2016年第22期（总第162期） 5 或社会力量承担。厘清政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，有助于改变政府职能的“越位”和“缺位”现象，提高政府有效提供基本公共服务的能力。 在此基础上，《指导意见》重点指出，要适度加强中央的财政事权。成熟市场经济主体的经验显示，政府间事权基本上都遵循外部性、信息复杂性和激励相容三项原则进行划分。一般而言，具有跨境外部性和高度收入分配效应的事务通常由中央或联邦政府提供，如国防、外交、货币、海关、司法和国家安全等事务。分税制改革以来，我国政府间财政事权和支出责任划分不清晰，造成了“上下一般粗”的局面，大量事项由中央和地方共同承担，效率较低。在借鉴国际经验、立足国情的基础上，《指导意见》提出，要加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权（表1）。同时，赋予地方政府充分自主权，保障地方履行其财政事权，减少中央对微观事务的直接管理，提高行政效率。现阶段还要减少并规范中央与地方共同财政事权，分解细化各级政府承担的责任，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。此外，还要建立财政事权划分动态调整机制，根据客观条件的变化对财政事权进行调整。 （三）明确提出区分情况划分中央与地方支出责任 《指导意见》指出，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府的支出责任。首先，中央的财