国际货币基金组织的韧性和可持续性信托：条件如何帮助各国建立韧性（英）

国际货币基金组织的弹性和可持续性信任：条件如何帮助各国建立弹性 约翰·希克林 国际货币基金组织的弹性和可持续发展信托基金（RST）已经运作了一年多，前17个国家获得了财政支持承诺。但是，如果RST的贷款要实现其目标，IMF应该通过采取截然不同的方法将条件应用于贷款 ，从而使其更适合目的。本文首先给出了背景并总结了论点；阐述了设计最佳实践条件以应对气候变化所涉及的独特挑战-RST迄今为止的重点；并提出了三点具体建议，以解决新出现的条件方面的缺陷，以充分利用IMF帮助成员国建立复原力和可持续性的新举措。货币基金组织根据初步经验调整了其方法 。即将进行的执行局审查将允许进一步的路线修正和RST急需的更大吸引力。 Abstract 政策文件324•2024年3月 国际货币基金组织的弹性和可持续性信任：条件如何帮助各国建立弹性 约翰·希克林 全球发展中心 作者感谢与DavidAndrews，SanjeevGupta，KathrynMcPhail，MarkPlant和EtienneRomsom的有益对话，以及两位匿名评论者的评论；并对任何剩余的错误负责。 约翰·希克林。2024年。“国际货币基金组织的复原力和可持续性信托：条件性如何帮助各国建立复原力。”CGD政策文件324。华盛顿特区：全球发展中心。https://www.cgdev.org/publication/imfs-rst-how-conditionality-can-help-countries-build-rests 全球发展中心 2055LStreet,NWFifthFloorWashington,DC20036 1大学院街修道院花 园伦敦SW1P3SE 全球发展中心致力于通过创新的经济研究来减少全球贫困并改善生活，这些研究推动了世界顶级决策者更好的政策和实践。鼓励使用和传播本政策文件 ；但是，复制的副本不得用于商业目的。根据知识共享署名-非商业4.0 国际许可证的条款，允许进一步使用。 CGD政策文件中表达的观点是作者的观点，不应归因于董事会，全球发展中心的资助者或作者各自的组织。 Contents A.参数1 B.变更7 变更8 国内气候责任的弱点变更政策12 C.条件性14 问题1.最大限度地提高RSF的有效性透明度和问责制17 建议1.建立新的透明度机制 问责制18 问题2。通过关注几个问题来提高RSF的有效性 “以IMF为重点”的关键行动21 行动22 可能24 同时需要采取一项重大举措来加强第四条对所有成员的监视26 盒子列表 1.气候的风险和成本不断升级变更8 2.国际合作框架中的问责制差距13 A.论证的背景和总结 国际货币基金组织于2022年4月正式成立了新的弹性和可持续发展信托基金（RST），其宣布的目的是“帮助各国建立抵御外部冲击的能力，确保可持续增长，促进其长期国际收支稳定”。1到目前为止，焦点已经 完全是为了应对气候变化的挑战，尽管大流行准备被确定为另一个要涵盖的领域，并有可能在稍后阶段增加其他主题。 总的来说，143个国家原则上被认为是合格的。国际货币基金组织倡议的直接动力来自全球大流行。2021年8 月前所未有的分配 向国际货币基金组织成员国提供价值6500亿美元的特别提款权(SDR)，同时还有来自最大经济体的承诺— —这些经济体不需要他们获得的最大份额 额外的特别提款权-“回收”或“重新引导”价值1000亿美元的特别提款权到更需要它们的国家。2设想的一部分是为了支持货币基金组织的减贫与增长基金（PRGT），并在一定程度上通过其他多边机构进行渠道。新的RST的目标是约440亿美元，其中约360亿美元可以借出，其余的则用于抵御流动性和信贷风险。3到目前为止，几乎有300亿美元可供贷款。弹性和可持续发展基金（RSF）是由RST资助的贷款工具。 贷款业务于2022年底开始。到2022年10月，国际货币基金组织已经从债权人那里获得了足够的财政捐款，并宣布新的信托基金开始运作。4随后，它与第一批接受者谈判了政策计划，设定了各国必须满足的条件，以获得具有异常长期（20年）期限的贷款。截至2024年2月底，国际货币基金组织执行董事会批准了对哥斯达黎加、巴巴多斯、卢旺达、孟加拉国、牙买加、科索沃、塞舌尔、塞内加尔、尼日尔、肯尼亚、摩洛哥 、摩尔多瓦、佛得角、贝宁、毛里塔尼亚、巴拉圭和喀麦隆的总额为70亿美元的承诺。最初的付款计划在最初批准后的几个月内没有进行，取决于随后的货币基金组织执行局审查。到2024年2月底，仅向9个国家支付了14亿美元，到目前为止，计划在2024年向17个国家支付了34亿美元。5尽管如此，得到 即使到目前为止，也是一项成就，反映了国际货币基金组织调整其融资工具以满足其成员国新需求的能力。国际货币基金组织必须克服主要的技术，法律， 1见IMF声明和政策文件（IMF，2022年4月18日）以及Andrews，Plant和Hicklin，“IMF的RST满足了贡献者的愿望-现在必须满足借款人的需求！”（CGD博客，2022年5月10日）。2023年11月发布了运营指导说明（IMF，2023年11月28日）。 2见G20罗马领导人宣言（G20，2021年）。 3到2023年12月底，RST已获得319亿SDR（428亿美元）的总承诺，其中263亿SDR（353亿美元）计入了330亿SDRRST的筹款目标（按现行汇率计算为440亿美元）。请参阅https://www.imf.org/en/Topics/Resilence-and-Sustainability-Trust；以及https: //data.org/ data-divides/sdr/tracking-sdr-channeling-through-the-rst。由于为存款和准备金账户预留了金额，筹款目标将允许约270亿特别提款权（360亿美元）用于贷款。 4见总裁的声明(国际货币基金组织，2022年10月12日)。 5计划于2023年在5月批准了卢旺达的首次付款；巴巴多斯和哥斯达黎加在6月；牙买加在8月；科索沃在10月；塞舌尔，孟加拉国和塞内加尔在12月；以及肯尼亚在2024年1月。尼日尔的2023年付款正在等待批准。有关更新的跟踪，请参见https:/ /data.one.org/data-divides 和财务障碍以及在股东之间找到政策共识。但是，接下来要做的事情-包括条件性的方法-对于确定该计划最终是否成功至关重要。 一个核心问题是，成功的衡量标准没有很好的规定，这使得RST很难完全有效，除非它们明确了，条件适当地适应了国际货币基金组织可以帮助实现的目标。迄今为止，国际货币基金组织的做法似乎是希望通过提供额外的流动性支持，并将各种有用的由国家主导的政策改革（有些已经在考虑中）作为条件来实现最好的希望，这些改革似乎有助于解决长期的结构性问题和未来的国际收支问题。这种方法模糊了三个相互竞争的目标，尽管不是明确的目标。最重要的是支持面临气候变化的国家的实质性政策改革。另外两个是隐含的:迅速支付以减轻对流动性的担忧；并在未来几年为发展中国家的债务重组做出贡献——事实上——通过无国界基金比仅仅依靠货币基金组织的常规贷款更容易实现这些目标。但是，更明确地规定IMF在实现第一个目标这一艰巨任务中的作用是RST最终成功的关键，也是本文的重点。 对于某些人来说，快速支付RSF资金将标志着成功的一种衡量标准相比之下, 尽管非洲开发银行（AfDB）取得了最大的进步，但尚未有其他多边机构设法设计和实施一项具有足够股东支持的计划来回收特别提款权。6鉴于创建RST的情况，快速支付的指标并不令人惊讶。许多发展中国家面临流动性限制和缺乏 在COVID-19大流行期间的财政空间，此外，每年用于重组经济以投资于能源转型，同时应对气候变化并为未来的大流行做准备的巨大融资要求高达数万亿美元。这些挑战中的每一个都会带来当前或未来的国际收支问题，RSF资金可以 对个别国家来说是非常有用的额外资源。尽管如此，认捐给 与融资需求的规模相比，无国界银行的规模非常小，其中大部分将来自私营部门以及其他官方来源，包括外部和国内。因此，快速支付无国界银行资金，为国家政策意图提供财政支持的关键作用是，它发出的信号可以从其他来源催化更大的资源。 除了希望迅速支付外，无国界部队条件的设计还暗示了一个额外的目的，即帮助重新描述一个国家的偿债义务。RSF的付款为一些新的前期预算支出提供了资金，但也提供了储备缓冲，因此RSF可以使用所需的常规IMF计划提供的资源。因此，国际货币基金组织的方法具有使各国更容易偿还在未来几年内应由国际货币基金组织和其他国家偿还的债务的效果，当时许多符合无国界组织资格的国家面临债务困扰的前景。 6参见Plant，“为非洲开发银行的混合资本提供资金是SDR捐助国的最佳交易。”（CGD博客，2023年3月9日）。在2023年10月的IMF年会上，进一步推动了 除了任何政策缺陷外，战争，大流行和气候变化加剧了这种情况。由于RSF贷款的20年期限超过了常规IMF和PRGT贷款的期限，RSF实质上允许部分重新安排由于IMF和其他原因而导致的债务偿还额下降。 然而，追求这一未说明的好处的诱惑不应分散注意力，不要试图最大限度地提高RSF对提高对气候变化(以及包括大流行在内的其他挑战)的长期抵御能力的影响。 从根本上说，RSF的成功将取决于各国为增强其复原力而采取的政策的力度，RSF的贡献来自货币基金组织融资的可获得性与RSF贷款将有助于支持的政策行动的性质和速度之间的联系。因此，RSF计划条件的设计将是新信托基金是否成功实现其目的的关键。关于RSF条件的适当设计的争论只是关于IMF条件政策的长期争议以及IMF本身对其进行频繁审查的最新一集。7就RSF而言，关于条件是否包括 195前十七个计划中的改革措施（RM）-是必要的或足够的，或过于宽松或过于繁重，由于最初提出的将特别提款权回收给最弱势群体的愿望，以使2021年特别提款权分配更加公平，从而加剧了压力。 快速支付资金可能意味着条件非常宽松，当然也不乏与建立一个国家的韧性相关的政策行动，如果需要的话，这些行动可以合理地用来证明快速支付的合理性。此外，如果143个合格的借款国中的一些国家认为债权人施加的要求过于严格，包括拥有平行的“常规”国际货币基金组织计划或信贷额度，则将被推迟，因为与国际货币基金组织的任何协议都会引起耻辱。其他国家将努力获得政治意愿，采取减缓或适应气候变化的实质性政策措施，这需要时间、技能和支持，才能为艰难的决定达成共识。债权人担心RSF条件过于宽松会鼓励各国绕过国际货币基金组织常规计划通常要求的条件，这样做会削弱偿还RSF贷款的前景。采用平行的，因此更严格的条件一直是债权人认为将保持借出的特别提款权的“储备资产地位”的一种方式。 根据商定的RSF模式和早期案例的证据，相对快速融资和促进实质性变革的目标将得到进一步推进，但幅度不大:实际支付速度缓慢，对复原力的影响难以量化。RSF的模式，包括付款的分阶段性质和贷款条件，特别是要求 tohaveaconcurrentIMFprogramorcreditline,meetthecreditors’srequirementsandasaresulteventhecommittedSDRwillnotbedispaidveryquickly.ForthefirstRSF-supportedreform 计划，在执行局批准后的大约四个月（哥斯达黎加）至九个月（孟加拉国）没有提供第一笔付款，全额付款分三年， 7最近的项目于2019年完成，见“2018年方案设计和条件审查”（IMF2019年5月）。 詹姆斯·鲍顿，“沉默的革命：国际货币基金组织1979-1989”（国际货币基金组织，2001年），第557-636页描述了一个特别重要和有争议的时期。 并且不仅取决于根据RSF商定的改革措施的执行情况，而且还取决于随附