“区政合一”改革助力园区发展

行业研究 大公国际：“区政合一”改革助力园区发展 公用一部|王蓓2023年12月5日 “区政合一”模式是功能区与行政区融合发展的创新机制，在管理上实行“一套班子、两块牌子”，即功能区和政府合署办公，功能区不仅具有经济建设的功能，也作为行政区划具有政治与社会管理的职能，“区政合一”已成为我国园区管理体制改革的一种重要途径。本文首先介绍园区在我国经济发展中的重要性，然后聚焦分析“区政合一”管理体制，通过分析“区政合一”的运行模式和典型案例，探索“区政合一”的发展前景。 经过四十多年的发展，园区已经成为我国经济增长的重要引擎和创新引领。 从1979年蛇口工业区打响我国产业园区发展的第一炮至今，我国产业园区已经走过了四十多年，已经成为经济增长的重要引擎和创新引领。根据公开资料，2021年，全国国家经开区和高新区GDP总量达到29万亿元，占全国GDP的比重达25.3%，相当于我国近四分之一GDP是由产业园区创造的；两类国家级园区合计上缴税收达到27.7%，成为国民经济的主要载体。2021年，国家高新区企业R＆D经费支出首次超过1万亿元，占全国企业R&D经费投入的48.2%，发明专利有效量占全国的比重是44%。 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2012201320142015201620172018201920202021 28.0% 26.0% 24.0% 22.0% 20.0% 18.0% 16.0% 14.0% 12.0% 10.0% 国家经开区国家高新区 占全国GDP比重 图12012～2021年国家经开区和国家高新区GDP情况（单位：万亿元） 数据来源：商务部、科技部，大公国际整理 从功能分类来看，可分为两类：承担特定功能的产业园区和具备综合功能的产业园区。承担特定功能的园区主要包括：经济技术开发区、高新技术开发区、自由贸易试验区等，其中高新技术开发区着眼于产业发展规律，在发展初期需要政府的扶植和培育，截至2022年末全国 共有177家国家级高新区；经济技术开发区既着眼于产业发展规律又着眼于区域发展规律，园区不仅仅发展单一类型的产业，还注重不同产业之间的优势互补和产业集聚优势的发挥，而政 府则需要给予更多的优惠政策，截至2022年末全国共有国家级经开区230家；自由贸易试验 区内的生产、贸易和投资活动适用的关税、审批和管理政策则较为灵活，目前全国共有22个自由贸易试验区。承担综合功能的园区有：经济特区和国家级新区。改革开放早期，曾设立深圳、珠海等几个经济特区，特区内实行特殊的政策；国家级新区主要是行政区划调整的一种措施，由中央政府批准设立并拥有相应的配套政策，重点是通过国家级新区的布局形成区域增长极，发挥区域辐射效应，目前全国共有19个国家级新区。整体来看，各种“区”相互之间并不是排斥的，同一个地方可以同时具备多种“区”的身份。 “区政合一”将园区的开发建设优势和行政区的社会管理优势有效结合，是一种管理体制 的改革创新。 在园区的发展历程中，“区政合一”改革在我国开始付诸实践，当时国家最早设立的园区在发展中出现了管理职能缺位等问题，一些地方开始通过经济功能区与行政区合并运行的体制，利用行政区的管理权限，为园区的开发开辟道路。 1992年，山东省和青岛市相继作出将青岛开发区与黄岛区体制合一的决定，两区合并后实行“一套班子、两块牌子”的模式，党政领导交叉任职，开创了“区政合一”管理体制的先河；2011年，乌鲁木齐高新区和新市区、乌鲁木齐经开区和头屯河区开始实行“区政合一”；2012年，温州高新区与龙湾区、成都经开区与龙泉驿区等也都经历了“区政合一”；2019年，无锡也开始探索实施无锡高新区与新吴区“区政合一”，推动无锡融入上海大都市圈，成为环太湖地区科创共享门户。 表1部分国家经开区、国家高新区管理体制创新 时间 功能区名称 管理体制变化 1992年 青岛经济技术开发区 与黄岛区实行“区政合一” 2000年 株洲高新技术产业开发区 与天元区实行“区政合一” 2002年 杭州高新技术产业开发区 与滨江区实行“区政合一” 2002年 苏州高新技术产业开发区 与虎丘区实行“区政合一” 2002年 宁波经济技术开发区 与北仑区实行“区政合一” 2011年 乌鲁木齐高新技术产业开发区 与新市区实行“区政合一” 2012年 昆山高新技术产业开发区 与玉山镇实行“区镇合一” 2013年 武汉临空港经济技术开发区 与东西湖区实行“区政合一” 2013年 吴江经济技术开发区 与同里镇实行“区镇合一” 2015年 芜湖高新技术产业开发区 与弋江区实行“区政合—” 2016年 南昌高新技术产业开发区 与南昌临空经济区等实行“区区合一”,整合成赣江新区 2017年 太原高新技术产业开发区 与太原经开区、太原武宿综合保税区、晋中经开区实行“多区合一”,整合成山西转型综合改革示范区 2019年 无锡高新技术产业开发区 与新吴区实行“区政合一” 2021年 泰州医药高新技术产业开发区 与高港区实行“区政合一” 2021年 洛阳高新技术产业开发区 与涧西区合井，实行“区政合一” 2022年 长沙高新技术产业开发区 与岳麓区、湘江新区实行“区政合一”“多区合—” 资料来源：根据公开资料整理 可以看出，“区政合一”是一种在全国政府机构改革的背景下，摒弃传统行政体制的弊端，在园区精简高效的体制优势上辅以地方政府一级的行政权力，构建以服务型政府为目标的新型管理体制。“区政合一”后，新的功能区政府一方面可以更好地承担社会管理职能，满足区域内不断增长的公共服务需求，为园区的可持续发展提供支撑；另一方面有利于园区专心进行开发建设，带动行政区的经济发展，最终实现园区和行政区“双赢”。下文主要梳理了苏州高新区（虎丘区）、西安阎良区（航空基地）、广州开发区（黄浦区）与青岛西海岸新区（黄岛区）的“区政合一”过程。 典型案例1：苏州高新区（虎丘区） 苏州高新区原名为苏州河西新区，1992年被国务院批准为国家高新技术产业开发区，规划面积为6.8平方公里。1993年，苏州河西新区改称苏州新区，周边8个村划归苏州新区管 辖，苏州新区代管的区域范围扩大至16.8平方公里。1994年，邻近区域的10余个村划归苏 州新区管辖，区域面积扩大至52.06平方公里。2002年9月，苏州市委、市政府进行区划调整，将与苏州新区邻近的虎丘区、相城区和吴中区的部分乡镇和街道合并，组建苏州高新区、虎丘区，并实行“两块牌子、一套班子”的管理体制，即苏州高新区、虎丘区两区“区政合一”，此时苏州高新区面积拓展至258平方公里，区域空间进一步扩大。 典型案例2：西安阎良区（航空基地） 西安阎良国家航空高技术产业基地（以下简称“航空基地”）于2004年8月由国家发改委批复设立，2005年3月正式启动建设，是国内首个国家级航空高技术产业基地。2010年6月，经国务院批准，西安航空基地升级为国家级陕西航空经济技术开发区，是目前我国唯一以航空为特色的国家级经开区。2021年6月，西安市阎良区、航空基地实施“区政合一”管理体制改革，将航空基地党工委（管委会）与阎良区委一体运行，航空基地社会事务管理职能移交至阎良区，将航空基地工作机构进行精简，使航空基地聚焦经济发展主业。“区政合一”后，航空基地发展拥有了充足的土地，这意味着，航空基地引进的项目可在阎良区的244平方公里内落地。 典型案例3：广州开发区（黄浦区） 1984年12月，国务院批准成立广州经济技术开发区（以下简称“广州经开区”），1991年 3月，国务院批准广州天河高新技术产业开发区（以下简称“广州高新区”）为国家级高新区，此时管委会作为园区管理机构。1992年5月，经国务院批准，在广州经开区西区范围内设立广州保税区。1997年，广州市政府对广州高新区管理体制进行了调整，形成了由广州科学城、天河科技园、广州民营科技园、黄花岗科技园和南沙资讯科技园组成的“一区多园”发展格局。1998年12月，经广州市政府批准，广州高新区与广州经开区管理委员会合署办公，实行“一个机构、两块牌子”管理体制，即广州高新区与广州经开区实现统一。2000年，国务院批准在广州经开区东区范围内设立广州出口加工区，与广州经开区、广州高新区合署办公，实行“一个机构、三块牌子”的管理体制。2002年5月，广州市委、市政府决定，广州保税区党委、管 委会并入广州经开区党委、管委会，广州经开区、广州高新区、广州出口加工区、广州保税区实行“四区合一”的管理体制，以上四区统称为广州开发区，由合并后的广州开发区党委、管委会对这四区实行统一管理。2005年，广州市设立萝岗区，萝岗区与广州开发区合署办公，实行“一套人马，五块牌子”。2015年，萝岗区与原黄埔区合并成立新的黄埔区，至此，广州开发区保持与黄埔区“区政合一”的体制。 典型案例4：青岛西海岸新区（黄岛区） 青岛经济技术开发区（以下简称“青岛经开区”）于1984年10月经国务院批准设立，1985 年3月动工兴建，是全国首批14个国家级开发区之一，规划面积15平方公里。1992年5月，山东省、青岛市政府先后决定，将青岛经开区面积进行扩展，下辖珠山街道办事处和黄岛、薛家岛、辛安、柳花泊4个镇，总面积159平方公里。1993年6月，青岛市政府决定将青岛经开区与黄岛区两区“体制合一”，经青岛经开区工委与黄岛区委、青岛经开区管委会与黄岛区政府合并，实行“一套班子，两个牌子”。1996年4月，山东省、青岛市决定将胶南市部分村镇划归黄岛区，全区总面积扩大到217.3平方公里。2003年11月，山东省、青岛市决定将胶 南市红石崖镇划归青岛经开区，全区总面积增至274.1平方公里。2005年1月，青岛市委、市政府对青岛经开区管理体制进行调整，管委会主要负责青岛经开区的经济发展、招商引资、城市建设等事务等；黄岛区政府主要负责行政区域的城市管理、市场监管、社会管理与服务等。2012年11月，经国务院批准，山东省政府对青岛市的行政区划进行了调整，以原黄岛区、胶南市的行政区域为新黄岛区的行政区域。2014年6月，新黄岛区又升级成为青岛西海岸新区，即第九个国家级新区，黄岛区为行政区，西海岸新区为功能区，二者实行“区政合一”的管理模式。 “区政合一”总体上取得了良好效果，已成为我国园区管理体制改革的一种重要途径。 从我国园区的发展历程来看，要突破园区发展后期面临的管理机构法律地位缺失、公共服务供给不足等发展瓶颈，最有效的方式就是进行“区政合一”。 “区政合一”后，园区既拥有一级政府的管理权限，又集多种功能于一身、多项事务于一体，解决了单一管委会型管理体制下存在的管理权限范围模糊、管理权力不足、管理职权缺失等问题，使得园区和行政区在人才、土地、基础设施、公共服务等方面的优势得到互补，有利于推动产、城两大系统从形式上的‘两张皮’走向产业、空间、社会三大结构的真正融合。 从实践效果看，园区在进行“区政合一”改革后，总体上取得了良好的效果。一方面，对位于中心城区或与城区连片发展的园区，积极探索园区与行政区合二为一的管理体制，对两区的职能、机构和功能进行整合，实现资源的优化配置和优势的集中展现；另一方面，对远离中心城区且发展进入成熟阶段的园区，将其与周边区域进行整合设立行政区，能够更好地促进区域的有效衔接和发展。 建立行政区是园区融合发展的高级阶段，是园区综合发展实力达到一定程度的体现，随着我国园区的发展，预计未来将会有更多园区进行“区政合一”。 从长远来看，建立行政区是园区融合发展的高级阶段，是园区综合发展实力达到一定程度的体现。2020年，江苏省政府在《关于推进全省经济开发区创新提升打造改革开放新高地的实施意见》中明确，“对经过多年发展、产城融合度较高的经济开发区，积极推动向城市综合功能区转型”。可以预见，随着我国园区的发展，未来将会有更多园区进行“区政合一”，既要更好发挥管委会体制精简、高效、自主、灵活的优势，赋予功能区一些特殊政策和经济管理权限，也要制定合适的行政考核指标体系与相关标