聊一聊园区的“政区合一”

聊一聊园区的“政区合一” 证券研究报告/固定收益点评2022年10月10日 分析师：周岳 执业证书编号：S0740520100003电话： 邮箱：zhouyue@r.qlzq.com.cn联系人：赖逸儒 电话： 邮箱：laiyr@r.qlzq.com.cn 相关报告 投资要点 目前园区的管理模式可分为�种，其中，“政区合一”模式是园区与行政区融合发展的创新机制，在管理上实行“一套班子、两块牌子”，即园区和政府合署办公，园区不仅具有经济建设的功能，也作为行政区划具有政治与社会管理的职能。本文根据各种园区的特点和类型，对“政区合一”模式进行了四种划分，并梳理了具有代表性的案例，以供投资者参考。 在高新区与行政区的“政区合一”模式下，能够赋予高新区行政管理权力，增加管理权限；与此同时，由于高新技术产业在发展初期需要一定的政策扶持和培育，因此行政区也能享受高新区的优惠政策，最终促进两区发展的“双赢”。 本文主要梳理了苏州高新区（虎丘区）的“政区合一”模式以及无锡高新区（新吴区）的“政区合一”模式。其中，苏州高新区的“政区合一”模式主要是为了解决区域空间受限、经济发展不畅的问题，无锡高新区与新吴区的“政区合一”是无锡新区 （现新吴区）在不断突破规划、拓展面积的过程中产生的。 在经开区与行政区的“政区合一”模式下，实现了区域空间的合并，有利于经开区相关基础产业和制造业的发展。在两区合并的过程中，由于涉及多个园区和区域规划的变动，很有可能经历由“一区多园”等其他管理模式的过渡后再进行“政区合一”的管理体制改革。 本文选取广州经开区、黄埔以及成都经开区、龙泉驿区的案例进行梳理。其中，广州经开区与黄埔区的“政区合一”管理模式发展历程较为复杂，不仅涉及到广州高新区、保税区等其他园区的发展，同时也涵盖了“一区多园”“四区合一”等多种管理模式，本文从四个阶段对其进行了梳理。对于成都经开区与龙泉驿区，我们主要分析了“政区合一”管理体制改革后的行政架构。 国家级新区是我国经济功能区中最具有代表性的园区。截至目前，我国共有19个国家级新区，其中有5个新区已经实施“政区合一”型管理体制。本文主要对青岛市西海岸新区与黄岛区的“政区合一”模式发展进行了梳理。青岛市西海岸新区与黄岛区的“政区合一”进程较为复杂，先是青岛市经开区与黄岛区的“政区合一”，之后为西海岸新区与黄岛区二区合并，合署办公。 对于其他功能区，例如部分省市所设立的旅游度假区、文化名城保护区等园区，之所以实行“政区合一”模式，是为了更好的发挥功能区的特色，为区域发展赋能。其中，苏州国家历史文化名城保护区、姑苏区的“政区合一”有利于苏州市传统风貌和优秀传统文化的传承；阎良区航空基地、阎良区的“政区合一”将促进两区的优势互补，在搞好行政区社会事务发展的同时，促进航空基地的经济建设。 风险提示：1）数据整理不完善；2）公开信息披露不完整或不及时；3）园区口径判定存在一定主观性；4）政策变动超预期。 内容目录 一、园区“政区合一”的模式.-4- 二、高新区与行政区“政区合一”.........................................................................-5- 三、经开区与行政区“政区合一”.........................................................................-6- 四、国家级新区与行政区“政区合一”..................................................................-8- �、其他功能区与行政区“政区合一”..................................................................-9- 六、总结..............................................................................................................-9- 图表目录 图表1：园区的�种管理模式.-4- 图表2：苏州高新区、虎丘区“政区合一”管理模式.............................................-5- 图表3：无锡高新区、新吴区“政区合一”管理模式.............................................-6- 图表4：广州经开区、黄埔区“政区合一”管理模式.............................................-7- 图表5：成都经开区、龙泉驿区“政区合一”管理体制改革..................................-8- 图表6：青岛西海岸区、黄岛区“政区合一”管理模式.........................................-9- 由管委会负责园区的行政职能， 而公司则主要负责园区的运营建设职能。 由地方政府出资成立一家国有企业对园区进行经营。 园区管委以政府的名义全面负责园区的 产业规划、市政建设、招商引资等一切活动。 园区的管理模式可分为�种，其中，“政区合一”模式是园区与行政区融合发展的创新机制，在管理上实行“一套班子、两块牌子”，即园区和政府合署办公，园区不仅具有经济建设的功能，也作为行政区划具有政治与社会管理的职能。本文根据各种园区的特点和类型，对“政区合一”模式进行了四种划分，并梳理了具有代表性的案例，以供投资者参考。 图表1：园区的�种管理模式 管委会模式 5 种管理模式 公司模式 “政府+公司”模式 “一区多园”模式“政区合一”模式 来源：中泰证券研究所整理 （2005年） 广州市萝岗区设立 实行“一套班子、两块牌子”园区和政府合署办公 除园区主体外， 将园区周边的符合相关条件的辐射区域纳入管理范围 一、园区“政区合一”的模式 按照园区的功能属性，可以划分为高新技术产业开发区、经济技术开发区主、国家级新区以及其他经济功能区。其中，高新技术产业开发区着眼于产业发展规律，在发展初期需要政府的扶植和培育，国家科技部对于各高新区产业的类型都有明确的规定；经济技术开发区则是既立足于 产业发展，又强调区域发展，园区不仅仅发展单一类型的产业，还注重不同产业之间的优势互补和产业集聚优势的发挥，而政府则需要给予更 多的优惠政策；国家级新区则更多的注重区域发展，重点是通过国家级 新区的布局形成区域增长极，发挥区域辐射效应；其他经济功能区则是 聚焦地区特色，例如航空基地、国家度假区、文物保护区等。 相比其他管理模式出现的管理权力不足、管理职能缺失等问题，“政区合一”模式能够使两区在各方面的优势得到有效互补，由于经济功能区政府兼具经济功能区和行政区两种属性，园区一方面能够承担社会管理职能，扩大部分管理权限，另一方面也有利于园区的建设，从而带动行政区的经济发展，最终实现经济功能区和行政区的双赢。 在高新区与行政区的“政区合一”模式下，能够赋予高新区行政管理权力，增加管理权限；与此同时，由于高新技术产业在发展初期需要一定的政策扶持和培育，因此行政区也能享受高新区的优惠政策，最终促进两区发展的“双赢”，本文主要梳理了苏州高新区（虎丘区）以及无锡高新区（新吴区）的“政区合一”模式。 在经开区与行政区的“政区合一”模式下，实现了区域空间的合并，有利于经开区相关基础产业和制造业的发展。在两区合并的过程中，由 于涉及多个园区和区域规划的变动，很有可能经历由“一区多园”等其他管理模式的过渡后再进行“政区合一”的管理体制改革，本文选取广州经开区（黄埔）以及成都经开区（龙泉驿区）的案例进行梳理。 国家级新区是我国经济功能区中最具有代表性的园区。截至目前，我国共有19个国家级新区，其中已经实施“政区合一”型管理体制的为舟 山群岛新区、南沙新区、西海岸新区、金普新区和哈尔滨新区5个新区。其中，西海岸新区（黄岛区）的“政区合一”模式较为典型，本文对其发展过程进行了梳理。 在其他功能区与行政区的“政区合一”模式下，例如部分省市所设立的旅游度假区、文化名城保护区等园区，之所以实行“政区合一”模式，是为了更好的发挥功能区的特色，为区域发展赋能。 二、高新区与行政区“政区合一” 苏州高新区与虎丘区 苏州高新区的“政区合一”模式主要是为了解决区域空间受限、经济发展不畅的问题。1992年，国家批准设立苏州高新技术产业开发区 （以下简称“高新区”），建区时规划面积为6.8平方公里。成立之初，苏州市政府设立管委会作为其派出机构对高新区进行管理，管委会与行政区互不干扰，保持自身相对独立的运作机制。1993至1994年间，邻近行政区的近30余个村镇被划为高新区管辖，高新区规模逐渐扩 大，境域面积达52.06平方公里，此时仍由管理委员会行使行政管理职能。 为解决发展空间受限的问题，2002年9月，苏州市委、市政府对高新区进行了区划调整，将与高新区邻近的虎丘区、相城区和吴中区的部分乡镇和街道合并，组建新的苏州高新区。同时，实行“两块牌子、一套班子”的管理体制，即两区的“政区合一”，此时高新区面积拓展至258平方公里，区域空间进一步扩容。 图表2：苏州高新区、虎丘区“政区合一”管理模式 （2002年） 虎丘区、相城区和吴中区的 部分地区成立苏州高新区 （1992年） 苏州高新技术产业开发区 （1993-1994年） 30余村镇划为高新区管辖 6.8平方公里52.06平方公里 （2002年） 虎丘区与苏州高新区 “政区合一” 258平方公里 来源：苏州市虎丘区人民政府、苏州高新区管委会，中泰证券研究所 无锡高新区与新吴区 无锡高新区与新吴区的“政区合一”是无锡新区（现新吴区）不断突破规划、拓展面积的过程中产生的。1992年11月，无锡国家高新技术开发区经国务院批准成立（以下简称“无锡高新区”），规划面积约 5.45平方公里。1995年，随着经济规模的扩大，原来的规划面积无法容纳高新区的发展，无锡市委市政府将原无锡县所辖的19个行政村，连同无锡高新区、无锡新加坡工业园，合并组建无锡新区，高新区面积拓展至10平方公里，无锡新区与高新区实行“政区合一”的运作模式。 2000年与2002年，无锡市再次进行区划调整，合并周围乡镇及街 道，区域总面积由20平方公里增加至140平方公里。2005年底，由于无锡新区的辐射功能，多个乡镇自愿并入无锡新区，高新区面积拓展到220平方公里。无锡新区在多次突破规划的过程中，管理机构一直是无锡新区管委会，与此同时，无锡新区的职能也在不断在扩大，由单一的经济管理职能扩大到兼具部分行政职能。2015年12月，国务院批复在无锡新区所辖区域基础上设立新吴区，并作为市辖区与无锡高新区实行“政区合一”的管理体制1。 图表3：无锡高新区、新吴区“政区合一”管理模式 （1992年）无锡国家 高新技术开发区 （2000年） 无锡新区面积第 二次扩大 （2002年） 无锡新区面积第 三次扩大 （2002年） 无锡新区面积第 四次扩大 （1994年） 无锡 新加坡工业园区 10平方公里 （1995年）无锡新区成立与高新区实行“区政合一” 5.45平方公里 220平方公里 140平方公里 22平方公里 5.45平方公里 （1995年） 设新吴区与高新区实行“区政合一” 来源：无锡市新吴区人民政府、无锡高新区管委会，中泰证券研究所 三、经开区与行政区“政区合一” 广州经开区与黄埔区 广州经开区与黄埔区的“政区合一”管理模式发展历程较为复杂，不仅涉及到广州高新区、保税区等其他园区的发展，同时也涵盖了“一区多园”、“区区合一”、“四区合一”等多种管理模式，本文将从四个阶段进行梳理。 第一阶段，各园区相继成立（1984年-199