2023年城投行业重要政策回顾

行业研究 大公国际：2023年城投行业重要政策回顾 公用一部|王燕韩熙良文广垠2024年1月11日 2023年上半年，受内外部多种因素影响，我国经济下行压力较大；下半年以来，我国加大了宏观调控的力度，推动经济企稳回升向好，全年呈现“前低、中高、后稳”的态势。根据公开数据，2023年，全国城投债净融资额9,052.83亿，同比增长5.68%。尽管从全年看净融资额实现正增长，但从月度数据看，自八月以来城投债净融资额持续减少，最后两月均录得净偿还，展现出城投融资政策边际趋紧的状态。 城投行业对政策敏感度高。经过系统梳理2023年以来与城投行业相关的重要政策，我 们挑选出14个政策并进行解读，涉及投资引导、融资规则、金融支持、区域支持、化债支持、严肃纪律和改革发展等七个方面。回顾这些重要政策，有助于更好理解行业现状、把握行业未来。 一、投资引导 1、国家推进乡村振兴战略，为城投企业拓展业务带来机遇，支持发行乡村振兴债券。政策：中央发布“一号文件”《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》； 人民银行等五部委联合发布《关于金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》（银发〔2023〕97号）。 解读：2023年初中央发布“一号文件”，部署全面推进乡村振兴重点工作，为城投企业 拓展业务带来机遇。之后发布的97号文从金融角度进行部署，引导更多金融资源配置到乡村振兴重点领域和薄弱环节，并指出鼓励符合条件的企业发行公司债券、短期融资券、中期票据、资产支持证券、资产支持票据、乡村振兴票据等用于乡村振兴。目前城投企业可选择的债券产品主要包括：发改委的农村产业融合发展专项债券、交易商协会的乡村振兴票据和交易所的乡村振兴公司债券。预计未来，乡村振兴领域债券产品将更加丰富，发行规模将保持增长，更好服务国家战略和实体经济。 2、以超大特大城市城中村改造为代表的“三大工程”建设项目加速落地，为城投企业 基建业务打开新空间。 政策：今年中央多次强调加快“三大工程”建设；住建部介绍超大特大城市城中村改造最新进展。 解读：基建投资仍是未来稳增长的重要抓手。城投企业将继续在地方基建领域发挥重要 作用，但业务方向将有所变化。除乡村振兴领域外，随着城镇化率的提升，城市基建主要目标将从大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。今年中央多次强调加快保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施“三大工程”建设，这些将成为城投企业未来业务发展的重要方向。 特别是在城中村改造方面，超大特大城市城中村改造是当前政策重点支持的领域。这些城市在过去一段时间实现了快速发展，但这些城市的城中村仍是发展的薄弱环节，实施城中 村改造具有深远意义。10月住建部发布消息称，超大特大城市城中村改造将分三类推进实施；城中村改造信息系统已投入运行，已入库项目162个；除安置房外，原则上应按一定比例建设保障性住房。在房地产市场进入存量时代的背景下，超大特大城市城中村改造项目加速落地，为城投企业基建业务打开新空间。 二、融资规则 3、企业债券总体纳入公司债券监管框架，债券市场统一监管步伐加快，发行审核规则逐步明晰，有利于城投企业融资活动。 政策：十四届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》；证监会发布新版《公司 债券发行与交易管理办法》。 解读：2023年3月，十四届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，将企业债券的审核工作由发改委划入证监会，债券市场的三头监管格局（人民银行、发改委和证监会） 调整为双头监管格局（人民银行和证监会），债券市场统一监管步伐加快。4月，证监会和发改委联合发布公告，提出为确保划转工作的有序衔接和平稳过渡，设置6个月的过渡期。10月，证监会发布新版《公司债券发行与交易管理办法》，将企业债券总体纳入公司债券监管框架。同时，三大证券交易所以及中国证券登记结算有限责任公司分别公布新的公司债券 （含企业债券）相关业务规则，发行审核规则逐步明晰，有利于城投企业融资活动。 4、交易商协会规范债券发行业务，促进债券市场高质量发展，需关注城投企业在严监管环境中的再融资能力。 政策：交易商协会发布《关于进一步加强银行间债券市场发行业务规范有关事项的通知》 （中市协发〔2023〕102号）。 解读：102号文明确，发行人不得有通过综合业务合作等方式干扰发行定价、违背市场化原则违规指定发行价格；承销机构的债券承揽承做、发行销售等承销业务应与投资交易、 同业业务、存贷款等业务有效隔离。2023年以来，交易商协会多次启动自律调查程序，包括对光大证券、吉林银行、吉林亿联银行、富国资产管理（上海）4家机构涉及发行环节违规启动自律调查；对大连银行、郑州银行、江西银行、青岛银行、粤财信托5家机构的债券代持业务进行查处；对国家开发银行涉嫌在金融债券发行业务和货币市场业务中以不正当方式影响市场价格启动自律调查。上述自律规定及行动有利于促进债券市场高质量发展，需关注城投企业（特别是弱资质城投企业）在严监管环境中的债务滚动能力。 三、金融支持 5、人民银行年内继续降息降准，为经济回升创造适宜的货币金融环境，有利于城投企业获得更多低成本资金。 政策：人民银行年内两次降息、两次降准。 解读：2023年以来，人民银行对短期和中期政策利率各进行两次下调，并成功引导LPR下调。受政策利率和市场报价利率下行影响，新发放企业贷款利率中枢持续走低，9月份降 到3.82%的历史低位。2023年以来，人民银行共降准两次，保持市场流动性合理充裕，有利于金融机构加大信贷投放力度；目前，金融机构加权平均存款准备金率为7.4%，仍存在降准空间。人民银行通过降息降准为经济回升创造适宜的货币金融环境，有利于城投企业获得更多低成本资金。 6、新资本管理办法有助于城投企业争取更多授信，风险分类新规有利于城投企业债务重组。 政策：国家金融监管总局发布《商业银行资本管理办法》；原银保监会和人民银行联合 发布《商业银行金融资产风险分类办法》。 解读：新资本管理办法将投资级公司的风险权重从100%下调至75%，意味着商业银行配置投资级公司债券的性价比明显提高，城投企业不仅可以获得更多银行授信，也有助于降低融资成本。但新资本管理办法明确，投资级公司需要满足八个条件，其中关于企业持续盈利和经营性净现金流覆盖利息支出的要求，部分城投企业较难满足。 风险分类新规在坚持“五级分类”基础上，将需要进行信用风险分类的对象由贷款扩展至所有需要承担信用风险的资产。此外，新规不再统一要求重组资产必须分为不良，但应至少分为关注，并将重组观察期由至少6个月延长为至少1年。重组资产分类规则有所放松，银行参与城投企业债务重组的动力将提升，有利于城投企业改善债务结构，缓解短期偿债压力。预计未来，全国范围内城投企业债务重组活动将会增加。 四、区域支持 7、原银保监会发文指导金融机构配合山东省化解债务风险。 政策：原银保监会发布《银行业保险业贯彻落实<国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见>实施意见的通知》（银保监办发〔2023〕11号）。 解读：山东省城投债规模多年位居全国前列，债务压力较大。根据公开数据，2023年6-11月，全国发生票据逾期（3次以上票据逾期，且月末有逾期余额或当月有票据逾期行为） 的承兑人名单中包括43家城投企业，其中山东省17家；非标违约方面，2023年全国发生 非标违约的城投企业共42家，其中山东省16家，区域信用风险显现。11号文是继国务院、财政部之后，国家层面下发的第三份指导山东省经济发展的文件，说明作为经济大省的山东省，其发展受到国家的高度重视。11号文聚焦引导金融机构优化资源配置，支持山东省经济发展，并特别指出金融机构要加强重点领域风险防控，积极配合化解地方政府债务风险，确保山东省金融稳健运行，此举有利于山东省债务风险化解工作。 8、贵州省将通过争取中央支持、金融机构展期降息、盘活资源资产等方式管控债务风 险，并积极构建债务管理长效机制。 政策：贵州省公布《2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》等。 解读：贵州省是我国西部地区经济财政实力偏弱的省份，债务压力很大。根据公开数据，2023年6-11月，全国发生票据逾期的承兑人名单中包括4家贵州省内城投企业，约占全国 票据逾期城投企业总数的10%；非标违约方面，2023年贵州省内发生非标违约的城投企业数量为12家。2023年初的贵州省预算报告提出，短期内将通过争取中央支持、金融机构展期降息、盘活资源资产等方式，推动将债务利息足额纳入预算，长期看将力争用3-5年时间，建立健全系统解决和防范化解政府债务风险的体制机制。2023年第四季度以来，贵州省已发行2,263.81亿的特殊再融资债券，是唯一突破两千亿的省份，展现了国家对贵州省化债工作的支持。 五、化债支持 9、中央提出制定一揽子化债方案，切实化解地方债务风险，城投企业债务风险有所缓释。 政策：7月政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。解读：7月下旬召开的中共中央政治局会议指出要防范化解重点领域风险。在地方债务 领域，会议提出要制定实施一揽子化债方案。特殊再融资债券启动发行成为一揽子化债方案的标志性事件。特殊再融资债券是利用和调配地方政府债务限额与余额空间，重点帮助债务压力较大地区偿还债务。根据公开数据，截至12月中旬，特殊再融资债券已发行1.3885万 亿，覆盖27个省级政府（除广东、北京、上海和西藏）以及2个计划单列市政府（大连和宁波）。此外，正在研究出台的化债方案还包括设立应急流动性金融工具(SPV)、建立常态化的融资平台金融债务监测机制等。整体看，一揽子化债方案利好城投企业，特别是债务压力较重地区的城投企业，有助于减轻债务压力、优化债务结构、拓宽融资渠道和降低融资成本。 10、中央政府发行一万亿特别国债，全部转给地方用于灾后恢复重建和提升防灾减灾救 灾能力，可间接帮助地方化解债务风险。 政策：十四届全国人大常委会第六次会议审议通过国务院关于增加发行国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的议案。 解读：十四届全国人大常委会第六次会议通过表决，批准中央财政增发1万亿国债，全部通过转移支付方式安排给地方使用，用于灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。本次发 行的特别国债并非直接用于化解地方债务风险，但由于地方政府可以节省相应支出，更好调配可用资金，因此对地方化解债务风险有间接作用。此外，与之前三次发行不同，本次特别国债发行明确将纳入预算赤字，展现出中央加杠杆的财政政策新动向。 六、严肃纪律 11、审计署发现地方财政管理不够严格，督促地方政府及时整改，稳妥化解债务风险。政策：审计署先后公布《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》 和《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》。 解读：审计署发现地方财政管理不够严格，具体表现在违规组织和返还财政收入、违规新增隐性债务、专项债券管理存在问题、以及财政暂付款亟待清理等。截至2023年9月末，审计要求立行立改的问题绝大部分已完成整改，要求分阶段整改的问题总体进展顺利，要求持续整改的问题制定了措施和计划。 12、财政部通报隐性债务问责典型案例，对违法违规举债零容忍，进一步严肃财经纪律。政策：财政部公布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》。 解读：2023年11月，财政部通报隐性债务问责典型案例，这是2022年以来财政部做 出的第三次通报，展现出对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为零容忍的态度，进一步严肃财经纪律。本次通报涉及地方政府要求国有企业垫资建设新增隐性债务、通过国有企业举债融资新增隐性债务、要求代理银行垫付资金且长期未清算新增隐性债务、以预期土地出让收入等作为项目投资回报来源要求国有企业垫资建设新增隐性债务、以国有企业为主体融资借新还旧并作为化债处理造成化债不实、以及金融机构违法违规向地方政府提供融资