农村金融改革的扶贫效果

农村金融改革的扶贫效果 TheEffectofRuralFinancialReform onthePeopleinPoverty 中国人民大学中国普惠金融研究院 广西外资扶贫项目管理中心 2018年8月 编会 莫秀根 主编：贝多广 副 主编：范西宁邓海莲 黄灿滨 课题组成员(按姓氏拼音顺序排列)： 贝多广 陈宇洪 邓海莲 范西宁 范小俊 陆世新 黄大庆 本焙 黄灿滨莫秀根 黄娟娟汤闻博 吴跃华 前言 试验非常值得我们关注。 “三农问题”是贫围、老龄化、环境污案、缺乏各类服务诸如金融、商业和物流等系列问题的集合。这些问题在时间和空间上的集结使得整个农村处于调傲的状态。各地一直有振兴农村紧荣的各种探紧，其中，广西壮族自治区田东县的农村金融改革 子”。在农村可用的生产资源中，金融是最具有流动性的，其次是劳动力，其它要系如相对固定。上一轮农村改革解除了对农村资本、劳动力和土地资源的束薄，解放了生产力，显著增加了农民收人。但与此同时，地造成了农村金融资本和人力资源的大量外流，我们不能不说这是导致农村发展停滞的一个重要因素。振兴农村繁荣首先要解决农村金融间题，以资本投人带动其他生产要素的投入。可以说，下一轮农村改革的重点应该是从金融改革着手，在这一方面，田东县给各地提供了一个学习的样本。 与其他改革试点不一样的是，由东县的农村金融改年持续了八年。如此长抓不解 的改革，其成效如何？这是所有人，包括改革主导者和国际、国内观察家都非常关心的间题。对田东县农村金融改革虽然已有一些观察和研究，但是我们认为仍然有必要进行一次更加严格的、“让数据说话”的科学分析。 待别需要关注的是，田东县农村金融改革形成的经验对我国正在推进的普惠金融事业发展具有很大的启发意义。在中国的社会经济环境中，各级地方政府如何在推进善惠金融发展中发挥积极而又有效的作用，一直会是一项排战。我们经常观察到的两 神现象是，要么政府不知所措无所作为，要么政府越组代支配市场。从某种意义上说，解决善惠金融“最后一公里”问题很大程度上就依赖于地方政府正确扮演其应扮 了一个榜样， 演的角色。田东县政府致力于农村信用体系建设，有所为有所不为，为地方政府树立 i农村金融改革的扶贫效果3 田东县农村信用体系建设系统有效破解了农户和金融机构信息不对称、信息采集 指标不统一、信息不能共享三大难题，促进了金融机构加大对农户的贷款力度，缓解了农村贷款“两难”间题。其主要经验是依靠政府的行政资源来推动，当地政府提供 适时进行培训和宣传工作。 充足的经费保障，并在建设过程中重视协调政府各部门间利益，动员各部门积极参与， 田东县农村信用体系建设的突破口是建立“农户系统”，它构成整个信用体系建设的基础。农户系统收集了农户关于耕地、林权、计生等一系列信息，形成信用考紧依 使得构建企业信息系统和农民专业合作社信用信息系统具备现实的必要性和可能性， 据，为金融机构发放贷款减少考察和审核成本，减少了农户缺乏抵押物的限制，使得农户贷款更为便利。同时，农户系统建立带来的信用环境改善以及收集的海量信息 以而整体推进农村信用体系的建设。 “农户系统”通过采集和录人的档案信息共66099户，占全县有效农户数的 97.21%。农户系统建立以后，田东县成为广西县域信息采集面最广、农户建档最多、 内容最齐全的县份。涉农金融机构对符合条件的“信用户”进行授信，并制订了相应 的优惠措施。对有需求的农户发放贷款的流程办理时间从过去的三至七天，缩短到现在的十分钟，农村信用体系建设在功能、效率、覆盖面都实现了根本突破。 本报告所展示的研究结果令人鼓舞。数据分析证明，农村普惠金融是解决一系列 农村间题的关键所在。发展农村普惠金融，解决农村金融服务的“股后一公里”同题，可以带动其他间题的解决。特别是在精准扶贫的攻坚阶段，普惠金照可以在其中发择 持不解地推进。 贝多广 2018年7月 重要作用。田东县的农村金融改革实践证明，在市场失灵的条件下，政府的主动作为是有效的，也是必要的。我们认为，由东改单试验或功的关键在于在正确的方间上坚 摘要 近年来，普惠金融鼓列入国家发展战略，国务院要求国有银行成立“普惠金融事业部”，敦促国有金融机构将金融服务送达边缘群体。在这种形势下，普惠金融成为社会的热门话题，也成为媒体和舆论的焦点。现实中，关于普惠金融的讨论多数聚焦于“如何做”，而对普惠金融的效果讨论得比较少。并非人们不关心普惠金融的有效性 而是由于采用严格、科学的方法对普惠金融进行效果评估的研究案例比较少。即使有 的影明。 少数此类研究，也仍停留在依靠过去的经验进行判断，而经验判断难免受到主观偏见 广西田东县开展了历时八年的金融改革，其目的就是要把金融服务扩展到边远的 贫围农村，让金融在扶贫中发挥更大的作用，实际上具备普惠金融改革的性质。它为研究普惠金融对贫围地区发展的扶贫效果提供了研究案例。关于田东县金融改革的成 果已经有不少研究，但这是首次从普惠金融的角度对它的效果进行评估。 为了克服主观认识对评估结果的干扰，本研究基于“让数据说话”的原则，采用有无对比的方法，使用计量经济学的技术消除各种因素引起的偏差，从众多的因素中 容的观察和分析之上的。 1.金融排斥加剧小农经济衰退 分离出金融改革的影响，然后检验影响的可靠性。用于评估的数据是我们在广西田东县和对照县收集的1064份调查间卷。当然，采用严格的量化评估不是我们评价田东县金融改革的唯一方法。计量经济学的方法是建立在对改革目标、改革过程和改革内 田东县金融改革发生在一个以小农经济为主的社会环境中。正像全国其他地方一样，小农经济经历了数千年的发展，已经融人当地文化和价值观之中，成为农耕文化 的一部分。这种农耕文化为小农经济的持续发展提供了制度保障。传统的换工、农具共享和互助正是在这种文化环境申产生的生产制度，它保证小农经济在金融服务缺失 i农村金融改革的扶贫效果3 的情况延绵数千年而不衰。由于受到现代市场经济的冲击，这种生产制度正在瓦解，导致小农经济逐步衰退。小农经济文化也培植了对金融服务排斥的观念，与此同时，原本为工业产业提供服务而诞生的传统金融对小农经济也有天然的排斥性。在这种双重排斥的作用下，小农经济加建衰退。依赖于小农经济的家庭，无法获得充足的生产资料扩大生产，长期生活在困贫之中。 2.政府主动作为的金融改革 改革试点之前，田东县金融服务面临五大问题：一是农村金融基础薄弱，国有商业银行分支机构撤出乡镇、金融网点覆董率低，农村信用体系缺失，金机构与农户 信息不对称；农村支付体系不健全，多（镇）、村、电支付服务不足；农村担保机构缺失、保险体系建设滞后，缺乏风险分担与补偿机制。二是农村金融创新不足，产权制度改革滞后，缺乏可抵押担保资产，农户贷款覆盖率低。三是缺乏产业支撑，农村金 融有效需求不足。四是农村金融风险大、成本高，激励机制不健全，金融机构支农内生动力不足。五是金融扶贫能力不足，缺乏适合贫图村、贫围农户的金融品种 为了有效解决上述间题，田东县自2008年12月以来，不断深化农村金融改革， 探索农村普惠金融发展的有效途径。到2016年，初步建成了农村金融的六大体系：第一、构建农户信用体系，优化农村金融生态环境。第二、构建组织机构体系，扩大普 惠金融服务主体。第三、构建支付结算体系，解决农村支付需求“最后一公里”间题。 一级， 3.政府应当在改革中发挥重要作用 第四、构建农业保险体系，增强“三农”抵御风险能力。第五、构建担保体系，化解“三农”融资抵押担保难题，第六、构建村级金融服务体系，把金融服务前置到村 田东县政府主动作为、坚持改革、获得成功，验证了中央政府提出的“政府引导，市场主导”原则的正确性。要落实这样的原则，需要准确界定政府和市场的作用边界， 预过度。 以确保在市场失灵时政府能发挥其应有的职责，包括在支持、引导、规范、协调和监管等方面的积极作用。同时，我们认为政府在引导普惠金融发展方面应该积极主动，尤其是在比较贫围的边远地区。必须指出，政府在积极弓导的时候，需要注意避免干 4.完善信用体系，破解贷款难问题 改革之初，田东县按照“政府主导、人行推动、多方参与、共同受益”的工作思 路，者手农村信用体系建设。到2010年11月末，系统共建立表户信用档案79902 户，其中通过采集和录入的档案信息共66099户，占全县有效农户数的97.21%。此 外，林权、计生，公安等非银行信息的批量录入，使得农户信用档案信息更为完善。通过批量导人林权信息新建的农户档案13486户，已评定信用户40844户，信用村88个，信用乡（镇）7个。形成了一个县域信息采集面最广、农户建档最多、内容最齐全的农户信用信息平台。 依托农户信用信息平台，简化了信贷申请手续，审批时间也从过去三至七天缩短 5.改革有效提高了金融服务的使用率 到现在的十分钟。同时，为资困户信用评级开通绿色通道，实现精准扶贫金融服务有效覆盖。截至2014年8月，已完成全县约9万农户的扶贫信息采集录人工作，农户系统全面展示贫围户的基本信息、信用评级、帮扶责任人、带扶需求和规划、帮扶措施和成效等具体情况，以实现扶贫对象精准查询、扶贫措施精准实能的工作目标。 金融改革的最终目标是使所有有需求的人和单位都能使用信贷、支付、储蓄和保 6.改革显著加速普金融发展 险等金融服务。在问卷调查数据的基础上采用量化的建模分析发现，银行卡数量、收入、受教育程度、有无互联网显著影响农户基融金融服务的办理，因此，推广银行卡、发展地方经济、加强基础设通建设、普及金融教育是实现改革目标的重要途径。 通过严格的微观检验，我们深信，改革确实促进了金融服务的发展，衡量普惠金融的大多数指标的显著变化都表明改革在银行账号拥有率、使用率、贷款、存款、电子银行和服务的便利性等方面其有综合性的影响。其体表现为： 比例大幅度增加。 （1）改革建立的村金融服务室使金融服务下沉基层，农户在村镇一级获得服务的 （2）开户率和使用率的提高。连续8年的改革和普及使农户对银行业务流程更加广解，使用银行卡购物、ATM机操作等也更加然练、更预累，申请贷款的频率退随 之增加。 增加。 （3）改革建立的信用和担保抵押体系增加了农户获得贷款的机会，贷款的覆盖率 （4）改革建立的金融机构体系增加了竞争，在政府贴息政策的共同作用下，利息降低；与此同时，多年的金融改革提高了农户使用金融服务进行生产的能力和支付银行利息的能力。两者共同作用下，使用银行服务的回报率有所提高。 7.改革有利于贫困户生活水平的提高 通过计量模型估算发现农户每借贷1元可以增加0.18元收人，改革有利于贫困群 iv农村金融改革的扶贫效果3 人产生显著影响。 体获得金融服务尤其是信贷服务，对贫困户收入提高的促进作用大于非贫困户。但是，由于信贷服务的覆盖面还比较小，改革所带来的收入增加还没有对全县农户人均纯收 8.“田东模式”具有重要的扶贫意义 采用不同方法、从不同角度进行的分析都可以证明田东县金融改革是有效果的，并且改革对提高贫围户生活水平的效果更加明显，因此改革具有重要的扶贫意义。此次改革对农村金融扶贫工作有以下四个方面的启示；（1）在经济相对落后的区域政府 需要主动作为；（2）改革必须是长期的、综合性的，才会取得显著效果；（3）金融基 用为金融扶贫提供了广阔的前景。 础设施建设特别是信用体系建设，是推进普惠金融发展的突破口；（4）数字技术的应 目 为什么要发展普惠金融／1 第一章用数据说话/1 1.1 调查过程／3 1.2 1.3 数据横述/5 1.4 1.5 量化分新方决／9改革的主要成果／9 第二章金融排斥加剧小农经济退化/11 2.1农业的相对优势和劣势／11 2.2壮族农耕文化弥补金融服务缺失／12 2.3经济增长伴随小农经济的遂