面向-双碳-目标的国土空间规划技术标准体系响应报告

面向碳中和、碳达峰的国土空间规划技术标准响应研究 OptimizationandResponsetotheTechnicalStandardSystemforTerritorialSpacePlanningtowardsCarbonPeakingandCarbonNeutralityGoals 子课题1 面向“双碳”目标的国土空间规划技术标准体系优化响应 OptimizationandResponsetotheTechnicalStandardSystemforTerritorialSpacePlanningtowardsCarbonPeakingandCarbonNeutralityGoals 北大国土空间规划设计研究院（北京）有限责任公司 2023.8 PekingUniversityPlanningandDesignInstitute(Beijing)Co.ltd August,2023 目录 目录2 致谢4 1.研究背景6 1.1.气候变化背景下全球面临的危机6 1.2.中国在气候变化危机下的形势8 1.3.中国在气候变化危机下提出“双碳战略”10 1.4.国土空间规划响应“双碳战略”的必要性11 2.研究目标与技术路线13 2.1.研究目标13 2.2.技术路线13 3.国际经验借鉴15 3.1.新加坡：完善的目标规划和评估体系15 3.2.美国纽约：“目标-策略-行动-指标”的传导路径15 3.3.英国伦敦：“总体规划+实施导则+监测报告”的规划减碳政策体系16 3.4.ESPON：统筹区域可再生能源资源17 4.国土空间规划的双碳目标与愿景19 4.1.区域层面19 4.2.城巿层面20 4.3.社区层面22 5.旧三年行动计划分析24 5.1.旧三年行动计划梳理24 5.2.旧三年行动计划问题剖析26 6.新路径设计27 6.1.两结合：国土空间规划体系与碳排碳汇核算清单体系的结合27 6.2.一传导：目标-策略-指标的传导29 6.3.区域层面的核心问题30 6.4.城市层面的核心问题31 6.5.社区层面的核心问题33 6.6.实施保障的核心问题34 7.面向双碳的规划编制相关策略建议35 7.1.全国国土空间规划35 7.2.全国专项规划39 7.3.省级国土空间总体规划42 7.4.省级国土空间专项规划46 7.5.市级国土空间总体规划49 7.6.市级国土空间详细规划57 7.7.市级国土空间专项规划67 7.8.县级国土空间总体规划69 7.9.县级国土空间详细规划71 7.10.县级国土空间专项规划71 7.11.乡镇级国土空间总体规划72 7.12.乡镇级国土空间详细规划73 8.面向“双碳”的实施保障相关策略建议75 9.面向双碳的国土空间规划标准体系的建议76 9.1.近期行动建议78 10.总结与展望87 11.参考资料88 致谢 感谢能源基金会为本课题的研究提供资金支持，并协助组织专家进行研究成果的审阅讨论。 本课题由如下研究团队核心编写成员共同完成： 北大国土空间规划设计研究院（北京）有限责任公司（PKUPDI）：姜洋、李沂璠、殷洁滢、冻冰、谢昊霖、向祉赟、李智晓 本课题研究过程中，许多位专家参与了专家咨询会。研究团队衷心感谢为本课题成果完善提出了诸多宝贵意见的各位。名单如下(排名不分先后)： 张丽君自然资源部信息中心研究员(原处长) 杨秋惠自然资源部国土空间规划局主体功能区处干部张晓玲自然资源部国土空间规划研究中心副主任 胡京京自然资源部国土空间规划研究中心自然与文化保护所所长田志强中国国土勘测规划院规划所所长 贾克敬中国国土勘测规划院土地规划所规划总师张辉中国国土勘测规划院高级工程师 董珂中国城市规划设计研究院副总规划师、绿色城市研究所所长何东全能源创新公司中国区主任 徐刚清华同衡规划设计研究院副总规划师张赫天津大学科学技术发展研究院副院长 王伟中央财经大学政府管理学院城市管理系主任 王成坤中国城市规划设计研究院深圳分院城市基础设施研究中心主任戴国雯中国生态城市研究院绿色生态所所长 张翀上海市城市规划设计研究院工程师 免责声明 -若无特别声明，报告中陈述的观点仅代表作者个人意见，不代表能源基金会的观点。能源基金会不保证本报告中信息及数据的准确性，不对任何人使用本报告引起的后果承担责任。 -凡提及某些公司、产品及服务时，并不意味着它们已为能源基金会所认可或推荐，或优于未提及的其他类似公司、产品及服务。 1.研究背景 1.1.气候变化背景下全球面临的危机 2016年通过的《巴黎协定》是一项里程碑式的全球气候治理协议，旨在应对日益严峻的气候变化挑战，并为建立低碳、气候适应性强的未来奠定基础。协定的核心目标是限制本世纪全球平均气温上升幅度控制在2摄氏度以内，力争将全球气温上升幅度控制 在前工业化时期水平之上的1.5摄氏度以内。 图1-1 这一目标的实现不仅对全球各国的经济、社会和生态系统具有重大影响，而且意味着必须实现全面的转型，涵盖能源、交通、工业、农业等各个领域。为此，协定规定了一系列重要措施，包括但不限于减少温室气体排放、增强适应能力、推动技术创新和转移、加强财务支持等。 协定在执行方面强调了共同但有区别的责任原则，即发达国家应当在减排和提供财务支持方面承担更大责任，而发展中国家则需要得到适当的支持和帮助。此外，协定还设立了透明度框架，确保各方行动的透明度、可比性和核查性，以增强信任和追责机制。然而，实现《巴黎协定》的目标面临着诸多复杂性和挑战，包括技术、经济、政治、 社会等多个层面的问题。此外，全球范围内的合作与协调也是一个重要的挑战，需要各国政府、国际组织、企业和公民社会共同努力。 尽管面临重重困难，但《巴黎协定》代表了全球社会对气候变化问题的共同认识和 决心，为实现可持续发展和构建更为繁荣、公正和低碳的未来提供了契机。各方应当加强合作，加大行动力度，推动协定的全面有效实施，以确保地球生态系统的健康、人类福祉的持续改善，并为后代创造一个可持续发展的美好世界。 根据2018年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的报告，全球温室效 应持续以当前速度发展的情况下，预计在2030年到2052年之间，全球平均气温将比 工业革命前高出1.5摄氏度，而到本世纪末，预计将升高4摄氏度。 这一报告的结果表明，全球气候变化对人类和地球系统的影响已经变得更加严峻和迅速。温室气体排放、土地利用变化和其他人类活动对气候的影响加剧了全球变暖的趋势，进一步加剧了气候变化带来的各种风险和威胁。 该报告还指出，超过1.5摄氏度的全球升温将引发一系列不可逆转的影响，包括极端天气事件的增加、海平面上升、生物多样性丧失、粮食安全威胁以及人类社会经济稳定性的威胁。而4摄氏度的升温将对全球生态系统、人类社会和经济造成灾难性的影响，可能导致资源竞争加剧、水资源短缺、大规模迁徙、生态灾难等严重后果。 这一报告呼吁各国采取紧急行动，加大减排力度，推动清洁能源转型，促进可持续发展，加强气候适应和弹性建设。此外，全球合作和协调也被视为应对气候变化挑战的关键要素，需要各国共同努力、制定具体政策和国际承诺，以确保全球温室气体排放得到有效控制，实现《巴黎协定》中的目标。只有采取积极行动，才能希望实现气候变化问题的缓解，保护地球生态系统和人类社会的可持续发展。 根据深入的科学研究和模拟分析，如果全球气温上升2℃，上海地区将面临海平面上升的严峻挑战。预计海平面将上升约5米，这将导致上海市的沿海地区受到严重的淹 没风险。据估计，这将威胁到约1200万人口，他们的生活、住房、基础设施和经济活 动将面临巨大的风险和不确定性。 然而，更令人担忧的是，如果全球气温上升到4℃，上海地区将面临更加惊人和灾难性的局面。根据模拟预测，海平面将上升至9.4米，这将对上海市造成毁灭性的影响。 超过2200万人口将置身于巨大的风险中，他们的生命、财产和生活环境将面临巨大威 胁。 这种极端情况下的海平面上升将导致海岸线后退、洪水灾害频发、海水倒灌、淡水资源短缺、生态系统破坏等一系列问题。上海市的经济活动、交通网络、能源供应以及人们的社会生活将遭受毁灭性的冲击。此外，大规模人口迁移、社会不稳定和经济崩溃的风险也将加剧。 因此，为了应对这一严峻的气候挑战，上海市必须采取更为紧迫和有力的行动。这包括加强沿海地区的防洪措施、改善城市规划和基础设施的抗灾能力、推动可持续发展和低碳经济转型，以及加强国际合作和知识共享。只有通过全球社会的协同努力，包括政府、企业、科学界和公众的参与，才能希望减缓海平面上升带来的灾难性后果，并为上海和其他受影响的沿海城市创造一个更加可持续和安全的未来。 1.2.中国在气候变化危机下的形势 中国是全球碳排放总量较大的国家之一，其碳排放水平引起了广泛关注。根据最新数据，中国的碳排放量占全球总排放的27.9%。此外，中国的单位国内生产总值（GDP）碳排放量也相对较高，为6.7吨二氧化碳当量/万美元。与世界平均单位GDP碳排放水平相比，中国的碳排放量高出1.8倍。 首先，中国的碳排放总量巨大，这与其庞大的人口规模、快速的城市化进程以及不 断增长的能源需求密切相关。尽管中国政府采取了一系列措施，如能源结构调整、推动清洁能源发展和加强节能减排措施，但仍面临着碳密集型产业结构和高碳能源消耗的挑战。 其次，中国的碳排放分布不均衡，区域间和城乡间存在明显差异。一方面，发达地区和经济中心城市的碳排放量较高，这主要归因于其工业化进程和密集的经济活动。另一方面，西部地区和农村地区的碳排放量较低，但随着经济发展和城市化进程的推进，这些地区的碳排放增速也在逐渐加快，给全国范围内的碳减排目标带来了复杂性。 此外，中国单位GDP碳排放量相对较高，反映出中国经济增长方式仍然较为能源密集型。单位GDP碳排放量的高水平意味着在经济发展过程中，碳排放难以有效削减，给实现碳减排目标带来了额外挑战。因此，中国需要通过深化结构性改革、促进产业升级和技术创新，加快向低碳经济转型，降低单位GDP碳排放量。 人均碳排放量的增速也是中国面临的复杂问题之一。随着生活水平的提高和消费需 求的增加，中国的个人和家庭碳排放量快速增长。这意味着除了产业层面的碳减排措施外，还需要加强社会层面的参与和教育，推动公众采取低碳生活方式，提高环境意识和行为改变的可持续性。 为了应对这些复杂性，中国政府已经制定了全面的碳减排战略。这包括加大对清洁能源的投资和研发，推动能源转型和结构调整，促进绿色技术创新和应用，加强碳市场建设和碳定价机制的实施。同时，中国积极参与国际合作，与其他国家分享经验、技术和最佳实践，共同推动全球碳减排努力。 然而，要实现碳减排目标，中国仍面临一系列挑战，包括技术转移、资金支持和监管强化等方面。因此，中国需要继续加大政策支持力度，推动创新和合作，加强政府、企业和公众的合作，形成全社会共同参与的碳减排合力。 中国在碳减排领域面临复杂而艰巨的任务，但也孕育着巨大的发展机遇。通过积极应对挑战、加强国际合作，并将碳减排作为经济转型和可持续发展的重要驱动力，中国有望成为全球低碳发展的引领者，并为应对气候变化作出积极贡献。这将不仅促进中国经济的可持续发展，也对全球气候治理产生积极影响。 中国的碳排放构成复杂，主要来源于能源供应和工业领域。在二氧化碳排放中，电热生产和工业板块是体量最大的，分别占总排放的46.6%和37.29%。其次是交通领域，占7.78%的比重。这些数据揭示了中国碳排放结构的关键特征。值得关注的是，能源领域的碳排放占比逐年上升。这主要归因于中国经济的快速增长和工业化进程，对能源的需求不断增加。然而，随着碳减排措施的推进和技术创新的应用，工业领域的碳排放占比在达到10年高峰后开始逐渐下降。这反映出中国工业部门在应对碳排放挑战方面取得的一些成果，包括提高能源效率、采用清洁生产技术和推广可再生能源的应用。 另一方面，交通领域的碳排放占比相对稳定在7%左右。交通运输仍然依赖于化石