固定收益专题：政府引导基金知多少？

固定收益专题 政府引导基金知多少？ “政府引导基金”实际上是一种习惯称谓，但政策文件中所出现的“创业投资引导作者 基金”、“政府投资基金”、“政府出资产业基金”等，均有政府出资、引导社会 证券研究报告|固定收益研究 2024年02月06日 各类资本投资参与特定方向投资的特性。因此，结合我国政策文件，通常把以发挥财政资金的杠杆放大效应为宗旨、引导资金投向相关产业或促进创新创业的基金统称为政府引导基金，包括产业引导基金、创业投资引导基金及科技型中小企业创新基金等。 截至2023年底，我国政府引导基金累计规模超13万亿元，产业基金占比超 60%。存量方面，截至2023年底，我国累计设立政府引导基金2405支，目标规 模超13万亿元，其中产业基金占比最大，累计设立1361支，目标规模达8.52万 亿元，主要聚焦于新能源、新材料、数字经济、生命健康、半导体等战略新兴领域，推动产业升级；创业投资基金累计设立559支，目标规模1.18万亿元，在“投小”、“投科技”、“共同投”的战略指引下，发挥财政资金的引导放大作用，撬动社会资本重点投向风险高、社会资本关注度少的种子期企业；PPP基金累计设立186支，目标规模2.39万亿元，重点支持公共服务领域的PPP项目发展。 我国政府引导基金设立步伐逐渐放缓，由高速增长向存量优化转变。自2010年以 来，我国政府引导基金的设立经历了快速增长到逐渐放缓的阶段，并于2016年达 到高峰，2016年我国新设政府引导基金458支，目标规模达3.36万亿元，此后新设速度明显放缓，并且多地出现了整合优化政府引导基金的趋势，福建、浙江、贵州等多地都陆续开始探索政府引导基金的整合与优化。例如，2021年福建省明确提出“同一行业领域已设立多支目标雷同基金的，要在尊重出资人意愿的基础上，推动整合或调整投资定位。”2021年12月浙江省提出要“分类清理整合现有政府产业基金”，更好化散为整，避免在同一行业领域重复设立基金。 从存量规模看，华东（3.30万亿）和华北（3.05万亿）的政府引导基金规模比较大，且2022和2023期间，江苏、安徽、江西新设政府引导基金数量位居前列。分区域来看，存量方面，政府引导基金主要集中设立在华北和华东地区。北京地区 政府引导基金虽然数量不是最多的，但是累计规模最大，达2.37万亿元，这主要 得益于34支国家级政府引导基金中有一半都设立在北京。江苏省政府引导基金累 计数量最多，总共设立267支，其中省级仅13支，地市级政府引导基金累计设立 127支，远高于其他省份的地市级引导基金累计数量。增量方面，安徽、江苏、江西三个省份连续两年（2022-2023）新设政府引导基金数量位列前三。实际上，自2015年以来，江苏省的新设引导基金数量一直位于全国前列，而浙江、广东、北京等同为政府引导基金存量规模大省的省份在近几年的新设情况则有所放缓，而江西、安徽是在近三年异军突起，新设引导基金数量跃居前列。 设立政府引导基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。引导基金不能干预所扶持企业的日常管理，但应监督子基金或企业按照规定的投资方向进行投资运作。管理方式上，引导基金可以专设管理机构负责引导基金的日常管理 与运作事务，也可委托符合资质条件的管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务。 政策文件指导的政府引导基金运作方式主要包括参股、跟进投资、风险补助、投资保障、融资担保几种形式，其中以参股投资和跟进投资模式为主。参股模式是指政府引导基金向创业投资机构进行股权投资，其中既可以吸引社会资本共同发起设 立子基金，也可以直接参股创业投资机构；“母基金+子基金”的模式更为主流，母基金可以设立多个子基金，通过多次多层吸收社会资本，实现财政资金的杠杆放大效应；跟进投资是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基金与创业投资机构共同投资，引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业投资机构管理；风险补助是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助；投资保障是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予资助；融资担保是指政府引导基金根据信贷征信机构提供的信用报告，对历史信用记录良好的创业投资企业，可采取提供融资担保方式，支持其通过债权融资增强投资能力。 风险提示：数据误差；统计存在遗漏；城投风险。 分析师杨业伟 执业证书编号：S0680520050001邮箱：yangyewei@gszq.com 分析师赵增辉 执业证书编号：S0680522070005邮箱：zhaozenghui@gszq.com 相关研究 1、《固定收益定期：低利率的支撑》2024-02-04 2、《固定收益定期：资金渐宽跨节或无虞，基金增配保险加超长——流动性和机构行为跟踪》2024-02-03 3、《固定收益专题：他山之石：从海外经验看城投四大变革方向》2024-02-03 4、《固定收益点评：关注财政收入端——2023年财政数据点评》2024-02-02 5、《固定收益点评：配置方向有哪些变化？—— 2023Q4基金转债持仓分析》2024-02-01 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 1、什么是政府引导基金？3 127.1政策梳理3 2、政府引导基金的运作模式5 2.1组织与管理形式5 2.2运作方式5 3、我国政府引导基金发展现状11 3.1规模和数量11 3.2区域和产业分布13 风险提示14 图表目录 图表1：政府引导基金定义相关政策梳理4 图表2：政府引导基金运作方式相关文件5 图表3：政府引导基金参股模式6 图表4：徐州市产业发展引导基金运作模式7 图表5：政府引导基金跟进投资模式8 图表6：辽宁省产业(创业)投资引导基金运作模式9 图表7：政府引导基金风险补助模式9 图表8：政府引导基金投资保障模式10 图表9：分级别政府引导基金数量和规模11 图表10：2010-2023政府引导基金/产业基金新设情况12 图表11：政府引导基金优化整合案例12 图表12：分省份政府引导基金/产业基金数量和规模（截至2023年12月31日）13 图表13：政府引导基金数量累计分布（截至2023年12月31日）13 图表14：政府引导基金目标规模累计分布（截至2023年12月31日）13 图表15：安徽省新兴产业发展基金直投项目及相关产业14 图表16：四川产业振兴基金设立子基金及相关产业14 1、什么是政府引导基金？ 1.1政策梳理 结合我国政策文件，通常把以发挥财政资金的杠杆放大效应为宗旨、引导资金投向相关产业或促进创新创业的基金统称为政府引导基金。“政府引导基金”实际上是一种习惯称谓，但政策文件中所出现的“创业投资引导基金”、“政府投资基金”、“政府出资产业基 金”等，均有政府出资、引导社会各类资本投资参与特定方向投资的特性。因此，结合我国政策文件，通常把以发挥财政资金的杠杆放大效应为宗旨、引导资金投向相关产业或促进创新创业的基金统称为政府引导基金，包括产业引导基金、创业投资引导基金及 科技型中小企业创新基金等。 2002年起，各地开始进行政府引导基金的相关探索，期间政策文件所出现的关键词为“创业投资引导基金”。2002年，中关村创业投资引导基金的成立标志着我国政府引导基金发展的开端。通过学习借鉴以色列成功发展创业投资的经验，中关村管委会于2001 年年底，设立了“中关村科技园区创业投资引导资金”，主要目的鼓励和吸引境内外创业资本投资中关村科技园区的高新技术企业，这是我国第一只由政府出资设立的具有“政府引导”性质的创业投资基金。2005年，在国务院十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中第一次出现引导基金的概念，提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。2007年公布的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》（财企〔2007〕128号）明确科技型中小企业创业投资引导基金用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，并制定了相应的管理办法。2008年，国家发展改革委、财政部、商务部联合发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号），对创业引导基金进行行业规范化管理，从性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理等方面对政府引导基金做出了全面的指导，其中明确了创业投资引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。 2014年后开始出现“产业基金”相关表述。2014年5月国务院常务会议召开，会议决定成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新兴产业创业投资引导 基金。随后，400亿规模的国家新兴产业创业投资引导基金和600亿规模的国家中小企业创业发展基金相继成立。同时，政府引导基金开始由中央向地方延伸，各级地方政府纷纷设立各种创投基金、产业基金和股权基金等。 2015年财政部印发的《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）中的“政府投资基金”内涵与涉及领域更为广泛，包括基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金。明确定义了政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市 场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金；并指出各级财政部门一般应在支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域设立投资基金。2016年发布的《关于深化投融资体制改革的意见》（（中发〔2016〕18号）提出要根据发展需要依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，按《政府投资基金暂行管理办法》定义，以上几类基金都属于政府投资基金。2016年9月，国务院印发了《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号），从培育多元创业投资主体、拓宽创业投资资金来源、加强政府引导和政府支持、完善退出机制等方面对创业投资资金进行了规划。 2016年以来政府出资产业基金的管理进一步完善。2016年12月，发改委印发的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）明确了政府出资产 业投资基金指政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。2019年10月，多部门联合发布《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（发改财金规〔2019〕1638号），其中对适用该通知的政府出资产业投资基金明确了相应条件，包括政府认缴出资占基金总规模的比例、基金投向、基金运作不涉及新增地方政府隐性债务等。 图表1：政府引导基金定义相关政策梳理 时间 政策文件 内容 2005/11/15 《创业投资企业管理暂行办法》 国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。 2007/7/6 《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》（财企〔2007〕128号） 科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资。 2008/10/18 《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号） 引导基金（创业投资引导基金）是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。 2015/11/12 《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号） 政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业