补充耕地项目锐观察：政策体系、市场状况及运作机制研究

补充耕地项⽬锐观察： 政策体系、市场状况及运作机制研究 补充耕地项⽬锐观察：政策体系、市场状况及运作机制研究1/72 2024.01 补充耕地项⽬锐观察：政策体系、市场状况及运作机制研究 2/72 关于锐思维咨询 锐思维咨询是⼀家专注县域·乡村振兴投融资咨询服务的专业公司。公司成⽴于2013年,拥有丰富的⾏业经验和成功案例。 锐思维⽴⾜县域与乡村发展全局,提供整体解决⽅案。我们擅⻓识别客户的项⽬痛点和制定清晰可⾏的实施路径。“全景图”帮助客户宏观把控区域发展蓝图。“六要素⽅法论”指导项⽬筹划和落地。通过定性与定量⼯具我们为客户提供顶层设计、项⽬策划及投融资⽅案。 经过多年发展,锐思维已成为“县域·乡村振兴投融资咨询领域第⼀品牌”。我们以专业服务助⼒客户，在融资与项⽬落地上取得突破。我们致⼒成为客户乡村振兴领域的重要战略合作伙伴，不断以系统解决⽅案和投融资创新模式，帮助客户在乡村振兴的道路上⾛的更宽、⾛的更远！ 编者与版权 编者 锐思维咨询⼟整业务研究组 王玲燕 王⼤伟吴代红李久胜 联系⽅式 地址：北京市朝阳区远洋国际中⼼A座24层电话：13501074199010-57749996 邮箱：lcb_interface@sina.com 版权 锐思维咨询 补充耕地项⽬锐观察 政策体系、市场状况及运作机制研究 前⾔ 中国是⼀个拥有丰富⼟地资源的国家，⼟地是国家的重要资源，是经济社会发展不可或缺的要素之⼀。随着我国经济的⾼速发展和城市进程的加快，⼟地资源的供需⽭盾⽇益突出，⽽我国⻓期执⾏着“最严格的⼟地管理制度”，包括：⼟地⽤途管制制度、⼟地节约集约利⽤制度、⼟地市场监管制度等，这些制度都为合理利⽤⼟地，切实保护耕地，促进经济社会可持续发展发挥了重要作⽤。其中，实施补充耕地项⽬、城乡建设⽤地增减挂钩项⽬、⾼标准农⽥建设项⽬等，都与最严格⼟地管理制度下的耕地保护密切相关。 本报告聚焦在对补充耕地项⽬进⾏全⾯解析，围绕补充耕地项⽬综述、市场发展分析、补充耕地项⽬实施的影响因素、关注要素、操作环节及⽬前主要的挑战及应对保障措施、未来发展建议等七部分展开。 补充耕地项⽬是落实我国耕地占补平衡制度的具体措施，不仅能使我国的耕地在数量上达到平衡，⽽且⼒求在质量上也达到平衡，既保障了我国的粮⻝安全与产能，也提⾼了公众保护耕地的意识。了解补充耕地项⽬的实施范围、发展历程和相关制度安排，也就对我国⼟地制度中耕地占补平衡制度的来⻰去脉进⾏了全⾯的把握。⽬前补充耕地项⽬不论从项⽬实施的⽴项、建设、验收、指标交易及其相关资⾦拨付流程均有明确的制度安排，⽽且很多建设类央企也已看到这⼀市场空间的庞⼤和国家对于补充耕地项⽬实施的紧迫性和重视度，所以⾯对这类项⽬仍存在的资⾦投⼊困局，就需要不同的社会资本发挥其在资⾦、资源及业务 能⼒⽅⾯的不同优势，共同谋划项⽬，解决项⽬融资困局以及项⽬实施过程中的技术、管理、运营及与农户、集体经济组织的利益联结。 本报告将从多维度、全⽅位的⻆度，对补充耕地项⽬进⾏了全⾯的研究和分析，旨在为相关企业提供参考，促进补充耕地项⽬的健康可持续发展，实现资源的最⼤化利⽤和经济效益的最⼤化。 ⽬录 第⼀章补充耕地项⽬综述 1.补充耕地项⽬定义10 2.发展历程10 3.政策环境分析13 4.市场环境分析18 第⼆章市场发展分析 1.市场发展现状20 2.市场发展分析23 3.补充耕地项⽬发展阶段26 第三章补充耕地项⽬实施的影响因素 1.资源查找难且分布不均28 2.⼟地权属⽅与项⽬主导⽅存在错位28 3.⼯程施⼯难，且⽣态保护因素是关键29 4.项⽬资⾦筹措困局需打破29 5.后期管护、监管及效能评价体系不完备29 第四章补充耕地项⽬关注要素 1.耕地后备资源32 2.补充耕地指标33 第五章补充耕地项⽬操作环节（投、建、运/管） 1.补充耕地项⽬的运作阶段41 2.补充耕地项⽬重点实施流程43 3.补充耕地项⽬关键要素及投融资模式47 4.收益分析54 第六章主要挑战及应对保障措施 1.主要挑战59 2.应对保障措施60 结语62 附录 1.补充耕地项⽬管理要求及技术标准63 补充耕地项⽬锐观察：政策体系、市场状况及运作机制研究9/72 第⼀章补充耕地项⽬综述 补充耕地项⽬⽆论从政策管理体系还是国家、各省的实践探索，都经历了持续研究、逐步完善的阶段，为优化布局基本农⽥、⾼效集约利⽤耕地资源、⾼质提升耕地资源质量提供了完备的制度指导和实践经验，也为我国实现农业现代化和乡村振兴，确保国家粮⻝安全和重要农产品⽣产能 ⼒的提升提供了重要⽀撑。 加强耕地保护和改进占补平衡是⻓期贯彻落实习近平总书记关于耕地保护和粮⻝安全重要指示的关键。由于我国地域宽⼴，地理条件复杂多样，可耕地后备资源区域分布差异显著，为适应经济的发展和推进城乡⼀体化进程，补充耕地项⽬⽆论从政策管理体系还是国家、各省的实践探索，都经历了持续研究、逐步完善的阶段，为优化布局基本农⽥、⾼效集约利⽤耕地资源、⾼质提升耕地资源质量提供了完备的制度指导和实践经验，也为我国实现农业现代化和乡村振兴，确保国家粮⻝安全和重要农产品⽣产能⼒的提升提供了重要⽀撑。 1.补充耕地项⽬定义 补充耕地项⽬，是指为落实国家关于耕地占补平衡的要求，依据国⼟空间规划和相关专项规划，通过⼯程措施新增耕地（⽔⽥、⽔浇地、旱地），并产⽣补充耕地指标的 ⼟地整治项⽬。主要包括： （1）将农⽤地中的⾮耕地、未利⽤地以及建设⽤地开垦为⽔⽥、旱地、⽔浇地的新增耕地项⽬； （2）将耕地中的旱地、⽔浇地改造为⽔⽥，以及耕地地类未变化仅提升耕地质量的提质改造项⽬。 本研究报告项下的补充耕地项⽬即包括上述内容和类别，其他产⽣补充耕地指标的 ⼟地综合整治项⽬或含补充耕地项⽬的乡村振兴复合型项⽬的相关程序、关键要素亦可参考本研究报告中的相关部分。 2.发展历程 “耕地占补平衡”制度作为实现耕地保护和发展⽤地保障的有效办法，⾃实施以来，取得了显著成效，不仅在⼀定程度上抑制了耕地的减少，还提⾼了建设⽤地集约利⽤效率，“耕地占补平衡”制度的发展历程也就为补充耕地项⽬的发展研究提供了可寻轨迹。 从1997年实施耕地占补平衡政策⾄今，耕地占补平衡政策⽬标也经历了⼏次重⼤改⾰和调整，由最初注重数量保护演化⾄数量质量平衡，再到现在数量、质量与⽣态“三位⼀体”。 注重数量保护的起步阶段(1997⼀2003年) 1997年《关于进⼀步加强⼟地管理切实保护耕地的通知》提出耕地总量动态平衡，耕地占补平衡制度正式发布； 1998年《中共⼈⺠共和国⼟地管理法》占⽤耕地补偿制度正式确⽴，这标志我国耕地占补平衡政策基本形成； 1999年《国⼟资源部关于切实做好耕地占补平衡⼯作的通知》国⼟资源部将“占⼀补⼀”的制度列⼊其中； 2001年 《国⼟资源部关于进⼀步加强和改进耕地占补平衡⼯作的通知》要求，占⽤耕地与补充耕地要数量和质量相对应，可以根据不同情 况，有条件的地区实⾏先补后占，尽量在本地区完成耕地补充，条件不够难以在本地区完成的经申请后可以在省域内进⾏易地补充。 由此可⻅，各省基本上实现了耕地占补数量平衡，耕地总量保持不变。 2004年 数量质量相结合的发展阶段(2004⼀2012年) 2006年 《省级政府耕地保护责任⽬标考核办法》国务院办公厅将强调补充耕地的数量和质量相匹配写⼊该⽂件，开始实⾏等级化措施； 2008年 《耕地占补平衡考核办法》就制度评价机制进⼀步完善，落实耕 地占补平衡考核机制，强调主体责任； 《国⼟资源部关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》强调未经国务院批准，耕地占补平衡制度在省内实施，不得跨省实施； 2009年 《国⼟资源部关于全⾯实⾏耕地先补后占有关问题的通知》要求 要落实“先补充后占⽤”； 2010年 《国⼟资源部关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》要求通过实施耕地占补评估机制，监督管理占补平衡体系。 由此可⻅，此阶段耕地占补平衡政策从“数量保护”模式转变为“数量与质量兼顾”模式。采⽤“先补后占”的措施倒逼地⽅建⽴耕地储备库，先验收后占⽤的⽅式有效遏制“先占后补”带来的不补、少补、补充质量不合格的乱象。在加强耕地数量保护的进程中，虽然在逐渐强调耕地质量保护，但耕地质量保护的实施效果不佳，没有详细具体的操作规范。 数量质量⽣态平衡阶段(2013年⾄今) 2014年 随着中国城镇化进程的推进，伴随农村⼈⼝不断向城镇转移，城镇化建设需求、区域发展不平衡、经济发展与耕地保护之间的⽭盾，在⼀定程度上也对耕地质量带来了⼀定的压⼒，因此，在管理模式上就不得不强调协调各省占补平衡政策。 《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》提出占⽤优质 2016年 ⽔⽥要补充优质⽔⽥的政策； 《关于补⾜耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意⻅》建议提⾼项⽬质量，并将改进与补充结合起来；《⼟地利 2018年 ⽤年度计划管理办法（2016修订）》强调重视绿⾊发展，要求质量与⽣态与数量保护同样重要，确保占与补的全⾯平衡，提⾼补充耕地的质量；严格执⾏⼟地利⽤规划。 《跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设⽤地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》中提出了数量、质量、⽣态 三位⼀体的保护政策； 2023年 中央财经委员会第⼆次会议上，会议明确改⾰完善耕地占补平衡制度，将各类对耕地的占⽤统⼀纳⼊占补平衡管理，坚持“以补 定占”，⽬的就是严控占⽤、严格补充、严守总量，通过调整管理⽅式、压实各级责任、强化考核监管，实现省级⾏政单位年度耕地总量动态平衡，确保到2035年全国耕地总量不低于18.65亿亩。 这是在数量、质量、⽣态三位⼀体的保护政策基础上提出的耕地占补平衡政策制度改⾰。耕地占补平衡政策在近些年来不断调整与改进，使其发展演变过程整体呈现出“数量平衡到数量质量并重再到数量、质量和⽣态的总体平衡”。 3.政策环境分析 《中华⼈⺠共和国⼟地管理法》及其实施条例为我国⼟地管理制度搭建了基本框架，确定了⼟地⽤途管制制度、⼟地节约利⽤制度、⼟地市场监管制度等核⼼内容，国 ⼟空间规划、⼟地利⽤总体规划等均为对耕地实⾏特殊保护提供了依据。⽽城镇空间、农业空间、⽣态空间以及其所对应划定的城镇开发边界、永久基本农⽥保护红线、⽣态保护红线三条控制线也成为保护耕地不可突破的“底线”。本研究报告将以耕地保护的底层制度、政策演变为起点，指导补充耕地项⽬政策体系的研究和分析。 3.1政策环境之耕地保护 耕地保护政策是确保国家粮⻝安全、维护⽣态平衡和促进农业可持续发展的重要措施。伴随着社会发展耕地保护政策也不断更新，为⼟地资源的合理利⽤和耕地的⾼效管理等提供政策⽀撑。 《中华⼈⺠共和国⼟地管理法》规定国家实⾏永久基本农⽥保护制度，永久基本农 ⽥经依法划定后，任何单位和个⼈不得擅⾃占⽤或者改变其⽤途。禁⽌通过擅⾃调整县级⼟地利⽤总体规划、镇⼟地利⽤总体规划等⽅式规避永久基本农⽥农⽤地转⽤或者⼟地征收的审批。 《关于进⼀步加强⼟地管理切实保护耕地的通知》提出进⼀步加⼤耕地保护⼒度，明确保护耕地就是保护我们的⽣命线，并建⽴起以耕地总量动态平衡和⼟地⽤途管制制度为核⼼的⼟地管理制度体系。 《国务院办公厅关于坚决制⽌耕地“⾮农化”⾏为的通知》提出严禁占⽤耕地“六个严禁”：①严禁违规占⽤耕地绿化造林；②严禁超标准建设绿⾊通道。③严禁违规占⽤耕地挖湖造景；④严禁占⽤永久基本农⽥扩⼤⾃然保护地；⑤严禁违规占⽤耕地从事⾮农建设；⑥严禁违法违规批地⽤地。 《国务院办公厅关于防⽌耕地“⾮粮化”稳定粮⻝⽣产的意⻅》提出坚决防⽌耕地“⾮粮化”倾向，牢牢守住国家粮⻝安全的⽣命线：①明确耕地利⽤优先序，对耕地实⾏特殊保护和⽤途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农⽤地；②严禁违规占 ⽤永久基本农⽥种树挖塘。 《中华⼈⺠共和国⼟地管理法实施条例》规定国家对耕地实⾏特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农⽤地。耕地