中国金融四十人研究院课题：如何建设数字金融强国

如何建设数字金融强国 课题负责人：黄益平 课题组成员：刘晓春、黄卓、盛中明、杨悦珉 摘要2 一、建设数字金融强国是建设金融强国的重要组成部分8 二、建设数字金融强国：来自新加坡的启示17 三、构建适配于数字金融强国的常态化数字金融监管框架28 四、面向全球市场的数字金融强国建设方向35 五、设立数字金融创新试验区53 参考文献56 1 报告摘要 数字金融是指运用互联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术改善金融产品、流程和模式的创新金融业务。我国的数字金融起步于2004年底，2013年开始进入爆发式发展阶段，在将近20年的发展历程中，既形成了一部分相对成功甚至国际领先的业务，如移动支付、大科技信贷，也造成了不少乱象，如个体对个体借贷（P2P），传统金融机构数字化转型也全面开花，但效果参差不齐，还有一些领域的业务尚待突破，如数字保险、智能投顾。总体看来，我国的数字金融创新是走在国际前列的。 中央金融工作会议明确提出“建设金融强国”，要全面加 强监管、完善金融体系、改善金融服务、防范化解风险，同时将做好科创金融、绿色金融、养老金融、普惠金融和数字金融五篇大文章作为建设金融强国的重要手段。数字技术不会改变金融的本质，但可以通过改善触达、效率和风控，改变金融体系运营的一些机制与特征，从而更好地提升金融服务的质量，服务国家金融战略。因而，建设数字金融强国应该成为建设金融强国的重要组成部分。 课题组于近期前往新加坡参加金融科技节并广泛调研监管部门、金融机构和数字金融企业，获得两点突出的感悟，一是新加坡这样一个缺乏原创技术、缺乏市场规模的国家，成功地变成国际金融科技中心，最重要的原因在于新加坡政 2 府营造了一个开放、灵活、友好的政策环境。二是中国数字金融企业在新加坡、东南亚市场很受欢迎，中国国内的很多技术、模式与经验也被东南亚的从业人员津津乐道，这是因为这些已经在中国市场得到了检验。 这两点观感对于思考我国如何建设数字金融强国具有重要的启示。建设强大的数字金融体系，需要数字金融企业与监管部门的共同努力。新加坡几乎白手起家，但创造了一个良好的政策环境，引来了世界各国领先的创新企业，也催生了有活力的本地企业。我国已经拥有一个领先国际的数字金融行业，但能否持续领先，取决于企业的创新能力。企业的创新能力在很大程度上取决于政策环境。目前我国对平台金融的专项整治已经告一段落，走向常态化监管，目的是让数字金融在管住风险的前提下，更好地服务实体经济。 中国数字金融发展的历程表明，企业的创新能力是最为关键的决定因素。数字金融是将数字技术应用到金融领域的创新产物，而数字技术是第四次工业革命的成果，虽然大多数数字技术不是我国原创，但我国的数字金融企业一直走在应用的前沿，这是一个非常了不起的成绩。移动支付源于美国，但无论看市场规模、用户体验还是衍生服务，我国的移动支付应该是走在国际前列的。这是因为数字金融企业很好地将前沿数字技术应用到金融业务中，实实在在地改善了金融服务，解决了实体经济中的痛点问题。 与创新同等重要的是风险管理，金融的本质是资金的融 3 通，通过期限、规模和风险的转换实现收益共享、风险分担，数字金融也一样。如果数字金融交易没有有效的风险管理手段，最终也无法真正解决实体经济的痛点问题，我国在这方面有过惨痛的教训。管住风险，要求数字金融企业有一套好的风险管理办法，但归根到底需要有一个好的监管政策框架。过去几年集中爆发金融风险的领域有一个共同的特点，虽然金融企业确实普遍存在不规范、不合法的行为，但从根子上追究，还是因为没有建立好的监管规则，或者有规则但没有真正落地。监管政策要管住风险，但归根到底要在效率（或创新）与稳定（或风险）之间求得平衡：管得太死，行业就会缺乏活力；管得太松，可能会出现各种风险与乱象。 一个数字金融强国，除了必须是高效率、低风险，能够实实在在地服务实体经济，同时必然是开放的、具有国际影响力的。我国应该欢迎国际企业到中国来展业，几年前国际支付机构贝宝获得了国内的牌照，甚至并购了一家第三方支付企业。不过，在数字金融领域，开放的重点应该是支持国内的数字金融企业走出去，已经有不少企业去了东南亚，相信在中东、南亚、非洲等“一带一路”沿线国家也有很大的潜力。不过金融机构出海，本来就是一个具有一定政治敏感性的问题，在当前地缘政治矛盾突出的条件下，可能更是如此。如何鼓励、支持国内企业更好地发挥国际影响力，值得深入的思考和积极的探索。 如此看来，建设数字金融强国的努力需要依托三个关键 4 词，一是创新，通过创新改善金融服务，解决痛点问题。数字金融在缓解普惠金融难题特别是小微企业融资难方面已经发挥了重要作用，但数字金融能不能帮助化解普通老百姓投资难问题，能不能有效支持创新驱动的经济增长模式，这些都需要数字金融机构持续的努力。二是监管，通过监管管住风险，平衡效率与稳定之间的关系。现在构建常态化的监管体系，就是要解决这个问题。在数字金融发展的初期，监管空白现象比较普遍，因而引发了不少问题。但如果监管环境过于严厉，可能会影响创新。三是开放，通过开放，将国外机构引进来，让国内机构走出去，既帮助改善国内数字金融体系的质量，又提升中国数字金融的国际影响力，还可以参与国际规则的制定。 基于上述考虑，课题组提出如下政策建议，支持数字金 融强国建设，助力我国实现高质量经济发展： 第一，将包括数字金融在内的全部金融交易纳入监管框架，加强监管，消除监管空白与乱象。这应该成为常态化金融监管的基本要求，而且对金融机构、金融交易的监管要做到一视同仁。中央金融工作会议不但提出要全面加强机构监管、功能监管、穿透式监管，还明确由国家金融监管总局承担监管兜底的责任，这样就保证不留死角。一个稳定、透明的监管政策框架是数字金融与金融行业健康持续发展的前提条件。 第二，对一些创新业务实行回应型的监管实践，在管住 5 风险的前提下，鼓励、支持创新。虽然监管政策要一视同仁，但对于一些创新活动，需要设置一些特定的政策安排。许多数字金融企业感觉新加坡的创新环境好，一个很重要的原因是监管部门实行的“监管沙盒”，能够真正起到尝试新产品的作用。我国也在实行金融科技创新监管试点，但在试点范围、参与机构、监管参与和政策互动方面，还有很大的改进空间。 第三，数字金融监管政策的制定也应充分考虑数字技术 的一些特性，而不应简单沿袭传统经济的做法。最近发布的 《非银行支付机构监督管理条例》在起草过程中曾经提出根据市场份额触发预警甚至推定市场支配地位，但这是传统经济的思路，并不适合数字时代的金融业务，判断是否存在垄断最关键的因素不是市场份额，而是可竞争性条件。监管部门在发布的时候删除了这一条。 第四，为数字金融创新与发展创造良好的软硬件基础设施与环境。硬件基础设施比较好理解，包括互联网、通信网络等的建设与普及。软件基础设施则比较复杂一些，包括数字金融发展的一些政策环境与实体机制，其中数据的使用与治理是一个十分关键的因素。我国的数据保护政策从无到有，是一个重大进步，但数据保护政策也要在使用效率与权益保护之间取得一个平衡。与此同时，如果政府能够主动共享一些公共数据，对于推动数字金融创新也能发挥很大作用。 第五，推动数字金融行业的双向开放，特别是鼓励、支 持国内的数字金融企业走向“一带一路”沿线国家，提升中 6 国数字金融的国际影响力。我国的一些数字金融业务做得非常好，而且大部分突破在普惠金融领域，这对于绝大部分发展中国家都是十分有价值的业务实践。同时，从保持领先优势和关注实际影响的角度出发，我国也可适当考虑在普惠金融和移动支付之外开展更广泛领域的数字金融创新。鼓励企业走出去，并不是让政府站在第一线，政府的主要责任应该是建立一个开放甚至国际接轨的政策环境，同时在数据跨境流动等领域设置一些切实可行的机制，并在有可能的情况下积极参与国际规则的制定。 最后，可考虑将上海自由贸易实验区或临港新片区、粤 港澳大湾区定为数字金融创新试验区。其中，上海侧重于全方位的技术应用创新和数字金融产品、数字金融工具、数字金融交易模式和数字金融服务平台创新。上海自贸区FT账户（自由贸易账户）的应用经验已经较为成熟，可利用FT帐户向外辐射，既能对外双向开放，又能与国内其他地区相对隔离。粤港澳大湾区则可以侧重于跨境监管合作创新，大湾区囊括了不同类型的法律、制度、理念和规则，为我国提供了一个最佳的跨境监管合作实验环境。利用好粤港澳大湾区在促进数字金融监管跨境协调方面的试验作用，有利于我国作为金融强国在国际合作中主导作用的发挥。 7 报告正文 一、建设数字金融强国是建设金融强国的重要组成部分 2023年10月召开的中央金融工作会议鲜明提出了“加快建设金融强国”的目标，强调要走中国特色的金融发展道路，推动我国金融高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑，同时提出要做好包括数字金融在内的五篇大文章。我国的许多数字金融创新实践走在了世界前列，并正在形成一定的国际影响力。建设数字金融强国，有利于达成中央金融工作会议提出的“改善金融服务、防范化解风险”的任务，因而应该成为建设金融强国努力的重要组成部分。 （一）数字金融是建设金融强国的重要支撑 数字金融是指运用互联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术改善金融产品、流程和模式的创新金融业务。既包括科技公司为金融行为提供技术支持，也包括传统金融机构的数字化转型。数字技术不会改变金融的本质，但可以通过改善触达、效率和风控，改变金融体系运营的一些机制与特征，从而更好地提升金融服务的质量，服务国家金融战略。借助于大数据、人工智能、云计算、区块链等数字技术，数字金融可以通过降低金融服务成本、减少信息不对称，不断 8 提高金融服务效率，增进金融服务的普惠性，增强金融风险管理能力，全面提升金融服务实体经济的质效。 首先，数字金融可以显著提高金融服务的普惠性。在数字金融出现之前，传统经济学中被广泛接受的“边际报酬递减”假设被普遍地反映在金融服务中，金融机构同时触达特征各异的长尾客户的成本很高，这使得金融服务的普惠性不足成为包括我国在内的世界各国金融体系面临的主要问题之一。然而，数字金融相关技术和模式的出现，显著降低了实现金融普惠性的成本：基于移动支付工具积累的庞大用户群体，通过大数据、人工智能、云计算和金融模型的结合，既为客户提供了及时的个性化服务，又提高了在预测违约风险方面的可靠性。一家新型互联网银行每年可以向数千万低收入家庭和中小微企业发放贷款，而且可以将不良贷款比率控制在较低的水平。 其次，数字金融能够改变既有的金融服务模式和格局，提高金融服务的效率。一方面，数字金融中介的出现削弱了金融机构实体分支机构的价值，突破了传统金融服务的空间和规模约束。北京大学数字普惠金融指数显示，数字金融服务的区域差距已经大幅缩小（郭峰等，2020）。另一方面，数字支付系统、信用评估模型以及交易模型简化了交易过程，减少了交易时间和成本，提高了金融服务效率，进而提升了整个经济的运行效率。 9 再次，数字金融显著增强了金融机构的风险管理能力。传统的金融机构风险管理工具面临缺乏有效的风险信息采集工具、客户识别困难、风险模式枚举场景有限且指标维度单一、信息难以有效整合和利用等弊端。而数字金融可以有效弥补传统金融机构的风险管理短板，可以利用全面场景应用、大数据等技术，提升风险评估、反欺诈、金融服务合同分析、贷前审查和贷后管理等方面的风险管控能力。所谓的“数字信用”就是利用数字技术将本已存在但传统工具无法确定的信用给识别出来，这样，金融服务不但可以覆盖很多信用白户，拓宽金融服务的边界，同时还能比较好地管住信用风险。 最后，数字金融也显现出了在提升居民收入、稳定宏观经济方面的积极作用。一方面，近年诸多研究已经表明，数字金融有助于创新、就业和提升收入，尤其是提升低收入家庭和农村居民的收入。另一方面，在传统的金融体系中，资产价格与信贷增长有着很高的联动性，即“金融加速器”机制下，抵押品价值下跌会带来信贷收缩进一步拉低抵押品价值，造成严重的金融