国家对无线和宽带服务的公用事业式监管

国家对无线和宽带服务的公用事业式监管？ 来自电力和水行业的警示故事 1 TimothyJ.Tardiff●高级分析咨询小组●112WaterStreet波士顿,MA02109●2022年11月 执行摘要 长期以来，国家轻触监管框架对无线等固有的移动，竞争性和州际服务的好处已经建立。但是，一些州的一些立法者正在考虑对固定和移动无线宽带服务实施重要的新法规-通常具有公用事业式监管制度的标志。 本文研究了无线行业和两个公用事业行业（水和电提供商）的最新表现，管理这些行业的监管框架以及这些行业的消费者所经历的价格。在几乎每个接受检查的州中，消费者都经历了水和电服务价格的上涨-受州或地方一级的公用事业式，费率设定法规的约束。 在全国范围内，无线服务的价格在2010年至2019年间下降了43％，水价上涨了63％，电价上涨了13％ 。1在所检查的特定州/地区中，水价上涨从26％到93％不等，而电价上涨从1％到30％不等，十三个州中只有两个经历了电价下降。 本文为那些考虑将类似于电力和水务公用事业的监管框架应用于竞争激烈的无线行业的州提供了警示。如果过去是开场白，那么本文表明各州的这种方法可能会限制无线宽带创新，阻止投资并导致价格上涨-并最终损害消费者。 无线服务的国家轻触监管框架促进了竞争并为消费者带来了利益 近30年前，国会认识到无线行业将随着多个服务提供商争夺客户并在价格，覆盖范围和网络方面展开竞争而发展，因此国会采用了一种轻触的联邦监管制度，并在州监管方面发挥了有限的作用。2两项两党法律是管理无线服务的轻松，以联邦为重点的监管框架的基石。 首先，1993年《综合预算和解法案》优先于国家对移动服务的费率和进入的监管，同时保留了一些国家对“其他条款和条件”的权力。3 它还扩大了FCC的“宽容”权限，根据该权限，委员会拒绝将许多共同的运营商法定条款应用于无线提供商以增强竞争。4第二，1996年的《电信法》寻求“促进竞争和减少监管”，5发现“互联网和其他交互式计算机服务蓬勃发展，对所有美国人都有利，只需要最少的政府监管。”6 换句话说，几十年来，无线政策成功地依靠竞争——而不是公用事业式的费率和准入监管——来推动消费者从包括宽带在内的创新无线服务中获益。 轻触监管意味着审慎的监管，以在需要时保护消费者和公共安全-而不是严厉的费率和进入监管。与该目标一致，无线提供商在联邦和州两级都受到有针对性的监管，而不是以公用事业方式。 虽然无线服务主要在联邦一级受到监管，但各州确实对无线服务的某些方面拥有权力。7这些措施包括保护消费者 ，9合同纠纷,10国家普遍服务基金，11无线网络设施的分区和土地使用决策，12尽管有这些联邦和州的要求，但无线提供商在联邦或州一级不受价格监管的公用事业-无论是明确的还是事实上的。13 事实上，几十年来，政策制定者在两党的基础上认识到，无线服务本质上是一项全国性的服务，全国监管制度应该优先考虑这项服务。正如近二十年前指出的那样，原因很简单： 无线电话的经济学表明全国综合网络运营商将选择遵守那些允许他们提供全国服务的最佳机会的规定。这 破坏了各州制定有效规则的动机。这样的规则要么不会产生实际影响，要么会产生巨大的外部影响，这意味着它们会影响制定政策的政治管辖范围之外的消费者和供应商。14 国家对无线/宽带服务的公用事业式监管会伤害消费者 无线的轻触式监管为消费者带来了巨大的利益-在稳定的投资的推动下，对更低价格的更好产品的需求不断增长 。例如，在2010年代的十年中，移动无线提供商（1）为越来越多的消费者提供了更高性能的服务，例如Procedre，2020年移动数据流量为2010年数据流量的108倍，年均增速为60%；。15（2）下载速度快31倍；16(3) 价格下降43%；17（4）在此期间，每年对网络能力的投资总计约三分之一万亿美元。18 尽管如此，一些州正在考虑对包括无线宽带在内的宽带服务实施重大的公用事业式监管。这样做将是一个错误 ，管理电力和水务公用事业的严厉监管框架-导致创新受限，投资和基础设施老化以及价格上涨-是一个警示 。 许多州和利益集团提出了对无线和宽带服务的州公用事业式监管。一些州立法者提出了对无线和宽带服务的州公用事业式监管。: 纽约(S5117)：将授权公共服务委员会颁布 规则包括但不限于弹性，紧急后网络恢复，定价以及委员会认为与促进弹性，质量和可负担性有关的“其他任何内容”。19 田纳西州(HB2474):将宣布州监管机构对宽带VoIP要求明确的授权，并且委员会将有权实施与弹性 ，应急准备，部署报告，可用性和定价有关的规则。20 密歇根州（HB4918）：将赋予密歇根州公共服务委员会监管固定和移动宽带服务提供商的权力，包括裁定受到质疑的宽带费率是否合法，是否符合公共利益，并颁布与网络弹性有关的规则，公共安全、账单透明度、服务质量、争议解决、非歧视性待遇、为弱势群体提供服务以及停止服务。21 这些提议对宽带和无线提供商实施更严格的国家监督，将大大偏离美国的无线政策，22并标志着转向适用于电力和水服务等行业的严格监管的公用事业式制度。 此外，如下面更详细所示，基于国家的利率监管并不能保证利率不会上升-事实上，正如数据所示，利率监管服务的价格普遍上涨。 这些建议也与何时需要监管来取代竞争的既定原则相抵触。几十年前，阿尔弗雷德·卡恩教授提供了基本原则：“ 对于受监管行业的治理，最广泛接受的唯一规则是对它们进行监管，以产生与有效竞争所产生的结果相同的结果 ，如果可行的话。”23他还阐述了服务受经济监管时通常会出现的条件：（1）所讨论的服务（或行业）规模很大，无论是本身还是作为经济其他部门的基本投入的提供者，（2）行业往往 自然垄断，即在单一供应商的情况下，生产有争议的产品或服务的成本较低；（3）竞争效果不佳。24 对于无线行业来说，情况显然并非如此，无线行业是由竞争驱动的，在没有严厉监管的情况下，已经为消费者带来了巨大的利益。 水电公用事业从国家对无线的严格监管中凸显了风险 与无线不同，电力和水通常被认为是垄断服务提供商 美国25虽然发电在全国大部分地区都具有竞争力，26向客户提供电力（分配）并连接到发电设施（传输）的电线仅由电力公司以联邦能源委员会和州公用事业委员会规定的费率提供。27同样，水的供应受到严格管制，主要由市政府控制水垄断可以向当地居民收取的价格。28 由于其垄断地位，电力和水行业受到严格监管，这可能对创新，投资和价格产生实际影响。 对受监管行业的严格监督可以阻止创新。电力和水行业在生产产出方面表现出自然垄断特征，并且产出通常有适度（甚至下降）的增长，因为它们从可以促进技术进步的降低成本的创新中受益较少。确实，由于产出增长相对缓慢，29配电和输电的技术进步速度比电信要慢得多，这证明了(1)生产率的大幅下降30(2)引入创新服务的机会有限。31 对受监管行业的严格监督会阻止投资。在传统的费率制定下，费率旨在涵盖运营和资本支出，并为后者提供合理的回报，公用事业公司的投资通常需要经过审慎审查，以确定设施是否被经济地部署。32这种审查的时间和费用，以及监管机构事后猜测的可能性，可能会减少投资新设施的动机。 事实上，美国的电力和水基础设施今天面临着巨大的投资挑战。 受管制的电力和水公用事业设施日益老化：电力传输基础设施的平均年龄为40年。33事实上，即使在接受基于竞争的水或电效用模型的州，监管机构也遇到了不可预见的问题，例如，德克萨斯州能源网面临的可靠性挑战不幸成为全国头条新闻。34 美国水基础设施也面临着类似的问题。水基础设施的平均年龄从1970年的25年增加到今天的45年。35美国每年发生25万至30万主中断，中断供应，并有污染饮用水的风险。36 与此同时，自2018年部署第一批5G网络以来，无线提供商已投资超过1210亿美元，其中包括2021年的 350亿美元的历史新高，这也是连续第四年增加投资。37 对受监管行业的严重监督可能会影响价格。以下图表将无线服务的价格表现与电力和水的价格表现进行了比较，这些行业受到如上所述的州或地方公用事业式监管的影响，说明了公用事业式监管对价格的影响。尽管过去十年来电力和水的价格普遍上涨，但不受监管的无线服务的价格在同一时期下降了43％。38 62.5% 50 25 12.8% 0 25 5043.0% 国家费率 全国电力、水和无线价格变动（2010-2018/19） (水价为全国30个城市人口加权平均数) 5046.0%50 29.9% 按状态划分的实用程序费率 2525 00 4.3% 2525 10.3% 5043.0% NewYork 纽约电力，水（NYC）和无线价格变化（2010-2018 /19） 5043.0% 科罗拉多 科罗拉多州电力、水(丹佛)和无线价格变化(2010-2018/19) 87.5% 69.8% 5050 29.8% 5044.1% 1.4% 43.0% 2.3% 43.0% 252525 0 25 5043.0% 加利福尼亚州 加州电力，水（五个城市*）和无线价格变化（2010-2018/19）*弗雷斯诺，洛杉矶，圣地亚哥，旧金山 ，圣何塞人口加权率 0 25 50 Texas 德州电力，水（五个城市*）和无线价格变化（2010-2018/19） *奥斯汀，达拉斯，沃思堡，休斯顿，圣安东尼奥人口加权率 0 25 50 佛罗里达 佛罗里达州电力，水（杰克逊维尔）和无线价格变化（ 2010-2018/19） 50 2516.8% 26.0% 50 25 23.8% 50 2517.4% 0 25 5043.0% 格鲁吉亚 佐治亚州电力，水（亚特兰大）和无线价格变化（ 2010-2018/19） 0 25 5043.0% 南卡罗来纳州 南卡罗来纳州电力和无线价格变化（2010-2019年） 0 25 5043.0% 阿拉巴马州 阿拉巴马州电力和无线价格变化（2010-2019） 按状态划分的实用程序费率 58.8% 50 50 50 34.4% 26.4% 25 25 25 11.7% 9.4% 0 0 0 25 25 25 50 俄克拉荷马州 俄克拉荷马州电力和无线Price 43.0% 5043.0% 俄亥俄州 5043.0% 密歇根州 俄亥俄州电力，水（哥伦布），and无线价格变化(2010-2018/19) 密歇根州电力，水（底特律）和无线变化(2010-2019价格变动（2010-2018/19） 93.0% 61.6% 50 50 25 25 13.1% 0 0 2.9% 25 25 5043.0% 内华达州 内华达州电力，水（拉斯维加斯）和无线价格变化（2010 -2018/19） 5043.0% 伊利诺伊州 伊利诺伊州电力，水（芝加哥）和无线价格变化（ 2010-2018/19） 相比之下，虽然无线价格下降了43％： 在整个美国，电费增加了13％，水价增加了63％。39 在阿拉巴马州，居民电费增长了17％。 在加利福尼亚州，居民电费上涨了30％，水价上涨了88％。 在科罗拉多州，居民电费增加了10％，水价增加了30％。 在佛罗里达州，电价上涨了2％，水价上涨了44％。 在格鲁吉亚，电价上涨了17%，水价上涨了26%。 在伊利诺伊州，电价上涨了13％，水价上涨了93％。 在密歇根州，电费增加了26%，水费增加了59%。 在内华达州，电费下降了3％，水费增加了62％。 在纽约，电费下降了4％，水费增加了46％。 在俄亥俄州，电费增加了9%，水费增加了34%。 在俄克拉荷马州，电费增加了12％。 在南卡罗来纳州，电费增加了24％。 在德克萨斯州，电费增长了1％，水费增长了70％。以下假设、理由和数据集用于生成这些数字： 美国能源信息署报告的住宅电价以每百万BTU美元为单位。40 蓝圈-太平洋研究所（水，气候和政策智囊团）