公共数据授权运营发展洞察（2023年）

公共数据授权运营发展洞察 (2023年) 中国信息通信研究院云计算与大数据研究所2023年12月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 公共数据是我国数据要素供给体系的重要组成部分。相较其他数据类型，公共数据具有公共性、权威性与规模性，蕴藏巨大价值。对公共数据进行开发利用是促进数字经济发展的重要举措，对于赋能政务服务、公共治理和共同富裕均有重要意义，是充分释放数据价值、培育数据要素市场的关键突破口。 近年来，我国高度重视公共数据，以政务数据为核心，在政策制定、平台建设、内部共享、对外开放等方面开展了大量实践，取得了积极进展，公共数据价值加速凸显。为全面盘活公共数据资源，如何开拓公共数据开发利用的机制创新、模式创新、场景创新成为核心议题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。在此推动下，各地各部门围绕公共数据授权运营开展了大量积极探索，不断尝试创新，积累了一定经验，但仍存在共性困难和挑战，亟待整合多方力量共同突破。 在坚持数据开放的基础上，有序探索公共数据授权运营，是对现有公共数据资源供给模式的有益补充，有助于持续优化数据要素供给质量。本报告从公共数据的概念内涵入手，分析了当前公共数据授权运营的发展基础、实践现状和普遍难点，并从制度建设、实施路径、平台系统、主体协同、成效评估等环节给出了推进建议。期望本报告的观点和内容能为公共数据授权运营的具体实践提供有价值的参考，为各界进一步参与数据要素实践探索提供助力。 目录 一、概述1 （一）我国公共数据概念起源1 （二）公共数据巨大价值有待开发利用3 （三）授权运营有望助力突破开发利用瓶颈4 二、公共数据授权运营发展基础8 （一）政策引领公共数据授权运营逐步推进8 （二）公共数据授权运营理论基础逐步形成10 （三）公共数据授权运营已具大量实践基础12 三、公共数据授权运营现状洞察13 （一）公共数据授权运营政策制度加快制定13 （二）多样化运营模式推进市场体系建立15 （三）平台建设运营全流程挑战逐步突破17 （四）数据应用成果趋向场景深度挖掘19 四、公共数据授权运营普遍难点21 （一）授权程序规范需实现21 （二）运营流程可信需保障23 （三）供需充分对接需促进24 （四）价值收益分配应合理25 （五）政企数据融合需强化26 五、公共数据授权运营推进要点27 （一）建设制度机制：细化工作流程，明确工作职责28 （二）设计实施路径：明确运营模式，制定实施方案29 （三）打造运营平台：规范平台建设，优化服务能力29 （四）培育多元生态：推进多元共创，鼓励应用创新30 （五）推进成效优化：落实成效评估，形成反馈闭环31 六、趋势与展望31 图目录 图1国内现有3类公共数据授权运营模式16 表目录 表12021-2023年国内省市出台涉公共数据授权运营的政策法规9 一、概述 政府和公共部门持有的公共数据，相比其他数据而言，主体明确、规模大、价值高，具有很强的公共属性，是数据资源供给体系的重要力量。近几年，特别是《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）发布后，全国多地相继出台针对公共数据的政策法规，开展相关试点实践，理论界围绕公共数据的讨论热度持续升高。可见，强化公共数据开发利用、促进公共数据的价值释放已成为当前我国数据要素发展的布局重点。因此，认识公共数据的内涵与特点，把握公共数据的价值发挥途径至关重要。 （一）我国公共数据概念起源 在中央政策文件中，“公共数据”的表述最早出现在2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》中，但同时也存在“公共机构数据”“政府数据”的表述。在此后发布的中央政策文件中，“政务信息”“政务数据”“公共信息资源”“政府数据”等相关表述与“公共数据”始终并行。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划”）要求探索将公共数据服务纳入公共服务体系，提出开展政府数据授权运营试点。自此，“公共数据”与“政府数据”的表述和用法基本确定，而公共信息、政务信息等用法基本未再出现。2022年发布的“数据二十条”提到“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”，但并未明确公共数据与其 他几个相似概念的联系与区别。 从地方立法和政策文件来看，关于“公共数据”的定义也尚未形成统一认知。有些地方尝试通过性质界定的方式下定义，如相对较早发布的2021年《北京市公共数据管理办法》将公共数据定义为“具有公共使用价值的，不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，依托计算机信息系统记录和保存的各类数据”；更多的地方则通过“持有主体”和“产生来源”两个维度来界定公共数据的范围，如《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》认为公共数据是指“各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位，在依法履行职责过程中获得的各类数据资源。”还有些地方对主体范围进一步细化明确，如 《上海市公共数据开放实施细则》明确包括“供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织”；《浙江省公共数据条例》明确“根据本省应用需求，税务、海关、金融监督管理等国家有关部门派驻浙江管理机构提供的数据，属于本条例所称公共数据。” 然而，“公共服务运营单位在提供公共服务的过程中收集、产生的数据”是否应当被纳入公共数据目前存在较大争议。因为从分类方式看，公共数据基于公有属性和持有主体进行划分，企业数据根据持有主体划分，而个人数据则更多出于对个人信息及相关主体权益的保护而与其他数据进行区分。因此，企业在经营公共服务性质业务时收集、产生的关乎公共利益的数据，既具有公有属性，又由企业持有，将这部分数据划分到公共数据中是否有利于数据流通和开发利用尚待讨论。本报告希望全面展示公共数据开发利用的沿革发展与现状进 展，因此本报告讨论的公共数据范围将包括职能履行受公共财政保障的机关单位在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据（即来自政务体系的公共数据）、受公共财政支持、无行政职能的非营利事业单位或社会组织在公共利益领域内收集、产生的数据（即来自科教文卫等公共事业的公共数据）以及公共服务运营单位在提供供水、供电、供气、公共交通等公共服务的过程中收集、产生的数据。 （二）公共数据巨大价值有待开发利用 公共数据规模庞大，内容涉及社会经济生活的方方面面，蕴藏着巨大的政治、经济、社会、文化和生态价值。在政治价值方面，利用公共数据能够提高行政效率、改善公共服务、促进服务创新、推动科学决策、优化社会治理能力；在经济价值方面，利用公共数据可赋能金融、医疗、交通、工业、农业等具体行业领域，提高相关产业的生产效率，优化资源配置，促进经济增长；在社会价值方面，利用公共数据可帮助改善民生，包括完善交通、法治、公共卫生、食品安全等等；在文化价值方面，公共数据可以为科学研究提供更多参考数据和资料，促进科学研究的发展；在生态价值方面，利用公共数据可为保护环境和节约能源资源提供更优策略。因此，充分挖掘公共数据的价值是我国数据要素市场培育的关键突破口，对数字经济发展与数字中国建设具有重大意义。 “数据二十条”按照公共数据、企业数据、个人数据的分类思路提出了“推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易”的要求。 与企业数据和个人数据相比，公共数据的产生过程、管理方式、内容特点等，使其在数据流通和开发利用方面具备更多优势，或将成为数据要素市场培育的关键突破口。从数据产生过程来看，公共数据是政府和公共部门履职过程中通过法定程序向特定主体获得的，这种产生方式使得公共数据天然具有公共性、非隐私性、非独占性，因此，公共数据具有一定的公益性，在开发利用过程中面临的争议较小。从数据管理方式来看，公共数据的持有主体是政府和公共部门，相较于企业数据的持有主体往往涉及多方复杂的股权归属和经营业务往来，公共数据涉及的管理主体明确和单一，确权授权路径更加明确。此外，政府和公共部门具有政务和社会公众服务的义务，履职过程中不以单一主体的经济收益为目标，也让公共数据的开发利用面临的营收压力更小。从数据内容特点上，公共数据内容涉及全体社会生产生活，相较于单一企业和单一个人主体的数据来说，公共数据的规模体量更大，流动性更强，由于数据要素的价值本就具有规模报酬递增的特性，公共数据的规模效应因此进一步凸显。 综合以上，在企业数据的开发利用面临权属争议、个人数据的开发利用面临安全合规压力的情况下，公共数据价值巨大、权属清晰，更适合通过市场化运营的方式作为打开数据要素市场发展局面的突破口。 （三）授权运营有望助力突破开发利用瓶颈 在较为广泛的行业认知里，公共数据流通主要有共享、开放和授权运营三种路径。其中，公共数据共享主要面向政府部门内部，服务 于提升公共履职能力与公共服务水平，在全国一体化政务大数据体系建设的推进过程中，数据共享能力已不断提升；公共数据开放和授权运营则主要面向社会主体，通过社会化开发利用服务于公共治理、公益事业或产业和行业发展。目前，我国公共数据开放经过多年发展虽初显成效但不及预期，存在质量不佳、供需不匹配等问题，而授权运营则通过引入更加专业、灵活的社会化力量对公共数据开发利用，或将突破现有瓶颈，成为公共数据开发利用的助推剂。 早在2004年，我国就发布了《国务院办公厅政府信息公开指南》，规定了对政务工作的公开，对政府履职和服务产生的相关信息和数据进行开发利用便是自此开始的；2015年《促进大数据发展行动纲要》中将公共数据互联开放共享作为主要任务之一，要求推进公共数据资源向社会开放，标志着对公共数据开放共享的重视与促进正式开始。随后，中央持续发布相关政策推进公共数据的开放，基本明确共享的范围在于政务部门之间，而开放的范围则是政务部门面向社会开放。 当前，各地方积极投入和探索公共数据开放，并取得了一定进展。在制度建设方面，除上海、广东、浙江、江苏等省级地区作为中央推进公共数据开发利用试点纷纷发布公共数据政策以外，2022年下半年至今，四川、重庆、广州、青岛、济南、宁波等大量省市也都出台了针对公共数据的管理办法，面向数据开放全流程建立完善的制度，推动公共数据开放相关工作依规开展。此外，北京、上海、天津等十余地市针对公共数据开放还出台了实施细则，对开放数据更新、开放需求反馈等机制建设作出了更细化的指引和规定，提升了公共数据开 放效率及规范化程度。在开放平台建设方面，近年来公共数据开放平台数量持续增长，截至2023年底，全国地级市以上数据开放平台已 达226个1，各级政府及公共部门基于开放平台向社会提供大量公共数据集，覆盖市监、工商、交通、气象、生态、公共设施等多个领域，为数据要素市场提供了大量资源。 尽管如此，公共数据的开放仍然面临一些问题和瓶颈。第一，开放体系尚不完善。从地域分布来看，广东、广西、江苏、江西、贵州、福建、山东、四川与浙江的省级和下辖所有地市已上线了数据开放平台，其他省则仍然存在省级或地市级平台缺失的情况，省市之间发展不均衡，全国的数据开放体系尚不完善；从开放内容来看，现有公共数据开放平台的数据以政府数据为主，各类提供公共服务的企事业单位的行业数据较少，而这类公共数据通常可以在特定行业或领域中实现更高价值的应用；从数据质量看，部分开放平台仍存在有目录无数据、数据容量低、数据下载量少的情况。第二，开放质量有待提升。很多平台开放公共数据的周期普遍较长，数据更新频率不够高，致使开放数据的时效性存在缺陷；与此同时，部分平台由于功能不够完善，尚未形成常态化的质量反馈和监督机制，难以及时了解社会对公共数据的应用需求，从而难以提供相应的数据供给；并且，由于缺乏长效的监督机制，很难对公共数据开放的成效进行针对性的评估和优化。