在不确定的情况下平衡政府预算

在不确定的情况下平衡政府预算 支持 Contents 3 Acknowledgments 4 执行摘要 6 第一章政府如何应对冲击 11 第二章：不确定时期的政府支出优先事项 16 第三章：危机支出的含义 20 Conclusion Acknowledgments 在不确定性中平衡政府预算是由萨博AB赞助的《经济学家影响》报告。它探讨了不确定时期的政府预算以及预算决策的影响。该报告基于案头研究，专家访谈以及对澳大利亚，比利时，加拿大，法国，德国，意大利 ，波兰，英国和美国的104名公职人员和决策者的调查。该调查是在2022年9月至10月之间进行的。 我们要感谢以下受访者的时间和见解： •CinziaAlcidi欧洲政策研究中心研究主任 •BrianFinn经合组织高级政策分析师 •斯图尔特·麦克唐纳，英国下议院议员和影子SNP发言人(国防部) •伊万·米克洛斯，斯洛伐克共和国前财政部长 •JacekRostowski，波兰前副总理 该报告由《经济学人》影响研究人员，作家，编辑和图形设计师组成的团队制作，包括： •MatusSamel,项目总监 •奥利弗·索布里奇,项目经理 •GabrieleBowen，首席分析师 •ShrutiPunia，研究分析师 •汤姆·诺兰，测量经理 执行摘要 当前的地缘政治背景已经通过多种渠道影响了各国经济和全球经济。最近的冲击，包括新冠肺炎疫情、乌克兰战争和美中紧张局势加剧，影响了家庭、企业、政府和政府间关系。在过去两年中，政府需要采取巨大的财政对策来应对这些冲击的影响。所有这些都将不仅对政府克服这些危机的能力，而且对未来的冲击产生长期影响。以下是研究结果的总结。 •过去三年引发了一系列冲击，产生了巨大的地缘政治和经济影响。巨大的影响导致政府预算的紧张局势大幅增加。各国政府以前所未有的规模应对冲击——大量借贷和支出——大大加剧了赤字，因为支持迅速流向家庭和企业，以减轻危机的直接后果。 •传统的政府预算程序因最近的地缘政治冲击而被颠覆，导致更多的灵活性，但透明度较低。各国政府连续提出预算，授予高管办公室超常的支出能力，并放宽了借款限制。通过为政府行政部门提供不同的支出机制，这提供了更大的灵活性。但是，由于对预算过程的立法监督减少，最近的变化也降低了透明度 。 •应对地缘政治冲击导致政府为无目标的支出优先事项和更高的预算赤字提供资金。调查结果表明，在不确定时期，政府的财政战略主要是反动的，并且集中在短期，几乎没有支出数字表明追求长期优先事项以提高增长和生产率的证据。 •各国政府在实现更大经济增长的雄心上是一致的。但是，如果没有明确和有针对性的战略，这种雄心可能不会发生。调查结果表明，在过去两年中，经济增长一直是各国政府的优先事项，并且在未来两年仍将是主要目标。为了实现这一目标，各国政府应考虑提高生产率的改革，以刺激经济增长，同时瞄准 其他优先事项，例如减少预算赤字，这将使市场平静下来并减轻偿债负担。 •虽然国内考虑很重要，但各国政府应考虑对国际优先事项采取更加平衡的方法。国际联盟在促进和维持开放经济方面发挥着重要作用。由于更加关注国际社会带来的经济利益，各国政府不应忽视这一支出领域。 •冲击可能会变得更加频繁。有必要在政府预算中建立韧性，以应对未来的压力。不确定性的衡量标准突出表明，在过去三年中，冲击无处不在。由于这种趋势可能会持续下去，政府需要增强抵御未来冲击的能力。例子包括设立反周期基金，为下一次危机提供短期救济，而不必改变支出重点。 第一章政府如何应对冲击 全球不确定性的衡量标准正在上升，而且已经有一段时间了。世界 不确定性指数(WUI)1对143个国家的不确定性进行的季度衡量证实了这一趋势，因为数据显示，冲击 在过去的十年中变得更加频繁和持久。2最近，从新冠肺炎到乌克兰战争，过去三年引发了一系列冲击，对地缘政治和经济产生了巨大影响。3 图1：世界无税指数 60,000 美中贸易战 乌克兰战争 Covid-19 40,000 20,000 0 19911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022 资料来源：Ahir，H，NBloom和DFurceri（2018），“世界不确定性指数”，斯坦福油印。 1通过文本挖掘经济学家智库的国家报告来衡量不确定性。 2https://hbr.org/2022/09/可视化-全球经济不确定性的崛起 3https://www.imf.org/en/Blogs/Articles/2022/04/15/global-economic-concerness-surging-amid-war-may-slow-growth 图2：在过去两年中，以下全球事件在多大程度上影响了政府预算优先事项？ 100 86% 2% 78% 16% 5% 75 50% 32% 17% 50 25 41% 33% 25% 13% 0 Covid-19 乌克兰战争 气候变化 美中紧张局势 大影响 中等影响 无影响 来源：经济学家影响调查，2022年10月 尽管地缘政治冲击的起源和影响在本质上是不同的 ，但相关的不确定性对经济，社会和国家安全具有深远的影响。不确定性造成的影响阻碍了国家政府的能力 实施有效的财政政策，财政政策制定者现在专注于应对这些事件，而不是关注更广泛的经济和社会趋势。 更具体地说，当前的气候揭示了地缘政治不确定性时期对政府支出的若干影响。这些影响可以通过以下方式分类：收入问题（税收和相关借款）；支出问题（公共支出）；和财政空间（应对不可预测和前所未有的冲击时的敏捷性）。 《经济学人》对财政政策制定者的影响调查强调了三个最 WUI确定的近期冲击-美中紧张局势，Covid-19大流行和乌克兰战争-对收入，支出和时间问题以及诸如气候变化等更根深蒂固的全球问题产生了中等到大的影响。但是，所有冲击都有不同的影响，因此需要不同的解决方案，给政府预算带来巨大的紧张。 美中紧张局势对政府预算的影响 美中紧张局势产生了溢出效应，导致全球分裂。来自欧洲国家的73％以上的受访者表示，美中紧张局势对其政府预算产生了中等到较大的影响4证实了这一趋势。 收入问题已经得到了国际货币基金组织(IMF)的证实，该组织发现，贸易政策的不确定性，源于碎片化，导致1%的5减少 4经济学家影响调查，2022年 5https://www.imf.org/en/Blogs/Articles/2022/05/22/blog-why-we-must-resistant-geoeconomic-fragmentation#:~:text=Tensions%20over%20trade%2C%20technology%20standards,%2c%20accordin 全球国内生产总值。但是，由于保护主义加剧，投资水平降低以及与分裂相关的生产率损失，后果更加严重。通过采用新技术和获得熟练劳动力，保持开放有助于提高竞争力。此外，扩大可服务市场的规模也提高了国家的竞争力。 由于分裂，保护主义和国内化的增加也导致支出问题。例如，美国和欧盟（EU）增加了投资，以建立国内产业，特别是在半导体等敏感领域，正如《 欧盟芯片法案》（公共投资115亿美元6)和美国的《芯片与科学法案》(2800亿美元的资金7）。这是额外的公共支出，然后无法分配给其他政府优先事项 。 对财政空间的担忧由于美中紧张局势对政府的关注较少，因为对企业的直接影响。中国和美国国内外的许多企业都不得不改变其战略和运营，因为 这些紧张。这突出表明，冲击的影响因事件而异。 Covid-19大流行对政府支出的影响 新冠肺炎大流行的规模和持续时间对各国政府产生了短期和长期的财政影响。调查结果与这些趋势一致，85%的政策制定者和政府官员认为新冠肺炎大流行和 在过去两年中，随后的供应链中断对政府预算优先事项产生了重大影响。8 图3：债务占GDP水平（1995-2026年） EU27G7East-CentralEurope预测期 125 100 占GDP的 75 50 25 0 199519971999200120032005200720092011201320152017201920222025 Years 资料来源：经济学人智库 6https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_22_730 7https://www.cov.com/en/news-and-insights/insights/2022/08/重大资金和税收抵免-机会-在-芯片-和-科学-行动 8经济学家影响调查，2022年 大流行最初造成了严重的收入影响对于欧洲各国政府来说，封锁导致商业活动停摆导致税收收入下降。 全球统计数据显示，94%的财富1000强公司看到供应链中断，75%的公司对其业务产生了负面影响或强烈负面影响，55%的公司计划下调其增长前景（或已经这样做）。9 大流行也导致了严重的支出影响对所有政府而言。欧洲许多国家将公共资金重新分配给危机优先事项——加强医疗保健系统，支持中小企业，保护面临风险的人 群，并关注受危机明确打击的地区。此外，三分之二的经合组织国家放松了财政限制，导致进一步借款。10例如，欧盟暂停了《稳定与增长公约》（SGP）的支出限制，允许政府偏离既定的支出规则。再加上通过借款资助的反周期财政政策的扩张，政府债务显着增加。11 G7经济体的平均主权债务与GDP之比在2020年从2019年的水平增长了19%。尽管债务水平相对较低，但债务与GDP之比跃升了 同期，中欧和东欧（CEE）国家占11％。12 由于需要迅速果断地采取行动支持经济复苏和健康的政策，各国政府也面临着财政空间和运营压力.灵活性和 整个欧洲对响应的处理方式不同，一些国家正在经历 连续几轮的预算法案，而其他法案则赋予行政机关特殊的消费能力。13大多数国家试图快速跟踪支出能力，以 超出国家立法通常要求的部委和部门。14 乌克兰冲突对政府支出的影响 在各国政府减少新冠肺炎的高额遗产赤字的时候，乌克兰的战争引发了更多的经济和地缘政治问题，给政府预算带来了进一步的压力。 受访者（79％）表示，乌克兰战争对政府预算产生了重大影响。15 对政府的压力持续存在收入一方面，尽管由于封锁缓解，增长和生产率强劲反弹，政府税收在2021年大幅增加。由于冲突，欧洲的增长预计将因供应 中断而放缓，特别是在能源方面。16 中央银行现在正在提高利率以瞄准不断上升的通货膨胀，因此债务可持续性现在对公共财政可持续性构成了具体威胁。总体债务水平仍然很高 ，分别占G7和CEE国家2021年GDP的117.5％和52.7％17-作为政府管理 Covid-19大流行的高借贷水平。冲突引发的供应方问题也阻碍了增长。 欧洲各国政府正在增加支出保护脆弱的家庭和企业免受生活成本危机的影响。这主要源于价格飙升 9https://www.accenture.com/be-en/insights/consulting/冠状病毒-供应链-中断 10https://www.oecd.org/冠状病毒/政策响应/领土影响-covid-19-管理-危机-跨层级-政府-d3e314e1/ 11https://www.oecd.org/冠状病毒/政策响应/税收和财政政策-后-covid-19-crisis-5a8f24c3/ 12经济学人智库，2022年 13https://www.oecd.org/冠状病毒/政策响应/政府-金融管理和报告-危机时期-3f87c7d8/ 14https://www.oecd.org/冠状病毒/政策响应/政府-金融管理和报告-危机时期-3f87c7d8/ 15经济学家