中国公益基础设施分析框架与投资策略研究报告

中国公益基础设施： 分析框架与投资策略 完整版报告 徐晓新博士 北京师范大学社会发展与公共政策学院 2023年10月 本报告由南都公益基金会资助 一分钟摘要 道路、能源、电信网络等经济基础设施的重要性不言而喻，在慈善公益领域也是如此。公益基础设施是通过满足慈善公益事业发展的共性需求而提升其效能的软硬件诸要素的总称。微观层面的公益基础设施是促进公益组织核心公益价值链和整体组织发展的各种专业支持性服务；中观层面的公益基础设施着眼于形成高效运作的慈善公益行业，主要包括培育公益组织的孵化器、促进专业分工和协同合作的支持网络以及促进上下游供需对接和交易达成的信用机制、募捐平台和公益市场等；宏观层面的公益基础设施则着眼于优化慈善公益行业与环境的互动，包括扩大公益资源投入、完善宏观制度环境、营造公益文化、推动公益知识生产和分享等。 公益基础设施建设要“祛魅”和“破圈”，充分发挥政府、企事业单位和慈善公益行业自身的多方作用，形成合力。倡导政府将完善公益基础设施作为推动慈善公益事业发展的重要抓手；创新机制推动企事业单位提供更多公益基础设施服务；将支持公益基础设施发展纳入所有公益活动中，营造所有资助机构支持和推动公益基础设施发展的长效机制。 要深入到业务层面，基于公益基础设施服务的经济属性采取不同的投资策略。对于具有公共物品属性的通用型知识生产，可多采取补供方模式，直接投资于基础设施机构；而对于具有私人物品属性的定制化服务，可多采取补需方模式，通过为公益组织购买支持性服务提供资助间接推动公益基础设施发展。 i 三分钟摘要 正如国民经济的高速发展离不开道路、能源和通信等基础设施一样，慈善公益事业的快速可持续发展，也有赖强有力的公益基础设施。在本报告中，公益基础设施是通过满足慈善公益事业发展的共性需求而提升其效能的软硬件诸要素的总称，既包括制度、文化、资源等宏观要素，也包括培育发展公益组织、提升公益组织运作效率的支持性服务等中微观要素。 本报告主要基于经济学视角，在回顾基础设施和公益基础设施相关研究基础上，从公益组织这一公益活动的基本单元提供公益产品的核心价值链和组织发展所涉及的职能管理的专业支持性服务需求入手，构建起包括微观、中观和宏观的三层公益基础设施分析框架，并基于这一框架对中国公益基础设施发展状况和投资策略进行分析。 在微观层面，与公益组织的公益核心价值链相关的基础设施服务主要是公益资源筹集和公益产品设计等相关的专业支持性服务，如公益产品目标对象的需要分析以及公益产品的设计和管理（如服务形式、资格规则、递送体系、筹资模式的设计和实施）相关的专业支持性服务。而与公益组织的职能管理相关的基础设施服务，主要包括领导力、战略、内部治理、组织流程、人力资源、财务、法务、品牌、数字化等相关的专业支持性服务。 在中观层面，公益基础设施发展主要是着眼于如何形成高效运行的慈善公益行业和公益市场。具体包括培育运行主体的基础设施（如社会组织孵化器）、促进专业分工和协同合作的基础设施（如区域网络和议题网络），以及推动上下游供需对接和交易达成的市场基础设施（如信息披露、透明度和评级等信用机制、对接资助机构和被资助机构的募捐平台、促进公益产品影响力规模化的公益市场等）。 在宏观层面，公益基础设施发展主要是着眼于优化慈善公益系统与所处环境的互动，形成高效能的慈善公益生态。具体包括：扩大公益资源投入的基础设施（如捐赠模式创新）、完善宏观制度环境、营造公益文化以及推动公益知识生产和分享的基础设施等。 推动公益基础设施快速持续发展，在认识和实践上都要大胆“祛魅”和“破 圈”，走出慈善公益行业，充分调动不同主体的积极性，形成跨部门发展合力。首先要在理念上澄清的是，公益基础设施是推动和服务慈善公益事业发展的基础设施，但并不是都要由公益行业自主建立和运行。公益基础设施的资助方和服务提供方，在机构性质上不一定都是社会组织，也可以是政府、企业以及大学和科研机构。要通过政策倡导发挥政府在公益基础设施建设中的基础性作用，要通过机制创新引导企事业单位提供公益基础设施服务，要营造所有资助机构支持公益基础设施发展的理念和机制，如倡导资助型机构多资助1%给服务型公益组织用于能力建设和共同建立补贴公益组织购买专业支持性服务的专项基金等。 需要特别指出的是，不同类型的公益基础设施服务具有不同的经济属性，因此要深入到业务层面采取不同的投资策略。对于公益领域具有公共物品性质的通用型知识生产，可多采取补供方模式，直接投资于基础设施机构发展；而对于具有较强私人物品属性的定制化服务，可多采取补需方模式，为公益组织购买支持性服务提供资金支持，通过扩大市场需求间接推动公益基础设施发展。 目录 一分钟摘要ii 三分钟摘要ii 一、基础设施经济学1 （一）什么是基础设施？1 （二）基础设施理论溯源2 （三）基础设施分析的二维矩阵框架5 （四）基础设施研究的主要启示8 二、慈善公益及公益基础设施相关概念辨析11 （一）慈善、公益相关概念辨析11 （二）社会组织、慈善组织及相关概念辨析13 （二）公益基础设施相关概念辨析17 （三）公益基础设施分类和特征21 三、中国公益基础设施发展：框架与分析23 （一）微观层面的公益基础设施分析23 （二）中观层面的公益基础设施分析26 （三）宏观层面的公益基础设施分析34 四、中国公益基础设施投资策略40 （一）发展公益基础设施的基本思路：充分发挥不同主体作用40 （二）如何促进慈善公益行业的外部力量参与公益基础设施建设：政策倡导和机制创新42 （三）公益基础设施细分领域投资策略44 参考文献51 后记55 图目录 图1经济学大师论基础设施5 图2经济学视角的物品分类6 图3不同经济性基础设施服务的经济属性8 图4本报告中的公益组织和公益社会组织与相关概念的关系17 图5WINGS公益支持生态系统：要素和关系19 图6实现慈善公益事业使命的基本机制23 图7公益核心价值链与职能支持25 图8主体视角下的慈善公益行业27 图9简化的公益市场模型33 图10慈善公益事业的系统与环境35 表目录 表1“慈善-公益”的四种异质性组合12 表2中国政策议程设置模式43 表3提升服务型公益组织效能的公益基础设施45 表4提升慈善公益行业效能的公益基础设施48 表5促进慈善公益事业持续发展的公益基础设施50 资助基础设施很容易理解：如果你想运送货物，你就要修建一条道路，如果你想制造汽车，你就要建造一个工厂这样的例子不胜枚举。道路和工厂 可能不像轿车和卡车那样让人兴奋，但它们的存在使后者的效率高得多！ ——弗雷德·马尔德（FredMulder） 英国资助网络(TheFundingNetwork,UK)创始人① 在学术界和实务界对公益基础设施（philanthropyinfrastructure）的诸多探讨中，一个基本的共识是，公益基础设施及其相关概念最初是来自对城市基础设施或经济基础设施（infrastructure）的隐喻（metaphor）。因此，回顾基础设施相关的理论脉络和基本发现，有助于我们从中汲取营养，更系统准确地理解公益基础设施。在此基础上，可以更好地讨论如何构建和优化公益基础设施的投资策略。②作为开篇，本章对基础设施的相关研究做简要梳理。 一、基础设施经济学 （一）什么是基础设施？ 基础设施（infrastructure），按《经济学百科全书（EncyclopediaofEconomics）》的释义，是指“直接或间接地有助于提高产出水平和生产效率的经济活动，其基本要素是交通运输、动力生产、通讯和银行业、教育和卫生设施等系统以及具有良序的政府和政治结构”（Greenwald,1982）。从经济学界对基础设施这个非常简短的界定中不难看出，基础设施是一个非常宽泛的概念，它包含了各种对经济产出水平和生产效率有积极影响的软硬件诸要素。 从世界银行（WorldBank）发布的系列年度报告中，我们亦可管窥国际社会对基础设施关注重点的不断扩展。世界银行《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》专题讨论了提供基础设施对一国和世界经济增长、减少贫困以及 ①转引自：BenjaminBellegy,2018.Unlockingphilanthropy’spotential:Whatfunderscandotobuildstrongphilanthropysupportecosystems.WorldwideInitiativesforGrantmakerSupport(WINGS). ②本报告中用投资(investing)而不是资助(funding)的概念，旨在强调对公益基础设施的投入对于慈善公益事业发展所具有的回报性。 环境可持续发展的战略价值；同时，也正是在这本报告中，世界银行明确地将基础设施划分为经济性基础设施（economicinfrastructure）与社会性基础设施 （socialinfrastructure）；其中，经济性基础设施主要包括公共事业（publicutilities,如电力、管道天然气、电信、供水管网、环境卫生和污水处理、固体废弃物收集处理等）、公共工程（publicworks,如用于灌溉和排水的大坝和河道工程、道路等）以及其他交通运输部门（铁路、城市交通、港口、水路和机场等），这三项经济性基础设施是1994年的年度报告探讨的主体部分；而社会性基础设施则通常包括教育和卫生等；对此，该报告仅有所提及但并未展开系统论述（WorldBank,1994）。不过，在此前一年发布的《1993年世界发展报告：投资于健康》中，世界银行专题讨论了政府三管齐下投资于健康这一社会性基础设施对于促进经济增长的战略意义（WorldBank,1993）。在极具社会影响力的《1997年世界发展报告：变革世界中的国家》中，世界银行将“投资于基本的社会服务和基础设施”作为每一个政府核心使命的五项基本职责之一①，强调政府在建立和维护基础设施以促进经济增长中所要承担的重要责任（WorldBank,1997）。在 《1998/1999年世界发展报告：以知识促进发展》中，世界银行从另一个视角将基础设施进一步宽泛地划分为“硬”基础设施（‘hard’infrastructure）和“软”基础设施（‘soft’infrastructure），前者如交通、通讯等，后者如有效的法治、金融和教育体系等（WorldBank,1998）。在《2002年世界发展报告：建立市场体制》中，世界银行则特别强调，那些软基础设施，例如构建各种正式和非正式的支持市场发育和有效运行的制度（institutions）②，对于促进发展具有极为重要的意义（WorldBank,2002）。 （二）基础设施理论溯源 基础设施的相关思想，最早可以追溯到经济学之父亚当·斯密（AdamSmith）。他在《国富论（AnInquiryintotheNatureandCausesoftheWealthofNations）》 ①作为政府核心使命的五项基本职责包括：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境（WorldBank,1997）。 ②制度是规则、执行机制和组织；制度构建者既可以是公共政策制定者，也可以是商人或社区成员；制度是一个宽泛的概念，既包括成文的正式制度，也包括非正式制度，即正式制度之外未成文的社会行为准则（WorldBank,2002）。 中系统论述了政府提供公共工程和公共机构的职责。在批判当时流行的重商主义的基础上，亚当·斯密在这本划时代的巨著中建立了一种自然自由体系，并阐释了这一体系中政府（sovereign，君主）要履行的三种基本职责（duty）：第一，国防职责，即维护本国安全，使之免受他国的暴行和侵犯；第二，司法职责，即建立严明的司法行政机构，以尽可能保护每个国民使之免受其他社会成员的不公正行为或压迫；第三，公共服务职责，即建立并维持某种公共工程 （publicw