基础设施投融资行业：《基础设施和公用事业特许经营管理办法(修订征求意见稿)》点评及其影响

www.ccxi.com.cn 中诚信国际 特别评论基础设施投融资行业 2023年12月 《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征 目录求意见稿）》点评及其影响 要点1 本文围绕基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求 主要关注因素2意见稿）》（以下简称“《特许经营管理办法》”）的发布目的、 结论6核心要点梳理，以及对平台企业机遇和挑战等方面予以总结并开展分析。 要点 联络人 2023年11月28日，中华人民共和国国家发展和改革委员会（以 下简称“发改委”）发布关于向社会公开征求《基础设施和公用 作者 事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称“《特许 政府公共评级一部 经营管理办法》”）意见的公告，对《基础设施和公用事业特许经 张敏027-87339208-623 mzhang@ccxi.com.cn营管理办法》（国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交郑远航027-87339208-606通运输部、水利部、中国人民银行第25号令）进行了修订，并 yhzheng@ccxi.com.cn向社会公开征求意见。 黄雅琴027-87339208-647《特许经营管理办法》发布旨在从立法角度保障PPP新机制的规 yqhuang@ccxi.com.cn范实施，以有利于遏制新增隐性债务和激活民间资本投资活力。 《特许经营管理办法》是2015年以来发改委对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》首次进行修订。其明确了基础设施和公用事业特许经营属性、经营模式、管理职责权属及相关实施主体职责分工,并在PPP项目获得方式、经营模式及期限等方面做出调整，更突出强调提高PPP项目管理效率、调动民间投资积极性、加强隐性债务防范相关内容。 《特许经营管理办法》给平台企业带来机遇，主要体现在平台企业通过特许经营模式盘活存量资产，利于形成化债及经营的良性循环；特许经营的市场化运作利于平台企业转型；民营资本的参与可以提供特许经营模式下的政企合作新思路，利好平台企业投资减负及融资开源。《特许经营管理办法》给平台企业亦带来挑战，一方面新机制下开展PPP项目要求更加注重对项目收益的管理和评估，从而对相关实施主体的项目投资和运营能力提出更高要求；另一方面存量PPP项目处置方案仍待明确，平台企业应做好存量项目的自查和梳理工作；再者特许经营权获取方式的改变要求平台企业提高自身竞争能力。 1 基础设施投融资行业特别评论 中诚信国际特别评论主要关注因素12023年11月28日，发改委发布关于向社会公开征求《特许经营管理办法》意见的公告，对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行第25号令）进行了修订，并向社会公开征求意见。《特许经营管理办法》发布旨在从立法角度保障PPP新机制的规范实施，以遏制新增隐性债务和激活民间资本投资活力近十年来，PPP模式在改善公共服务、有效拉动投资起到积极作用，但也在实践中出现了一些亟待解决的问题，如滥用PPP名义违规举债、异化为融资手段带来新增隐性债务风险；部分项目重建设轻运营，绩效考核不完善；通过存量交易虚增财政收入，部分市县项目支出超过财政承受能力10%红线等，以上导致新增隐性债务且不易于存量债务化债。2023年2月，财政部会同发改委对PPP及特许经营权模式开展全面核查，并暂停尚未开展招标及开工的PPP项目。2023年11月17日，发改委会同财政部制定了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）》（以下简称“115号文”）。11月18日，财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》，对PPP进一步严管。11月28日，《特许经营管理办法》发布，旨在从立法角度“规范实施政府和社会资本合作新机制”。同步，《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》（财金[2023]98号）发布，狭义PPP领域的核心政策全部废止，原暂停的PPP模式以新的机制重启。《特许经营管理办法》多处提出要“严防新增地方政府隐性债务”。可以说，防范化解金融风险，遏制隐性债务化解是《特许经营管理办法》发布的重要背景。此外，新机制的另一个重点是“最大程度鼓励民营企业参与”。受房地产开发民间投资下行的影响，民间投资承受较大压力，同时，民间投资重点逐步转向实体经济。2023年7月，党中央、国务院印发《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，并先后出台《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》《国家发展改革委等部门关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》等具体落实文件。为进一步调动民间投资积极性，新机制优先选择民营资本参与PPP，这是PPP回归本源的要求，亦是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。《特许经营管理办法》是2015年以来发改委对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》首次进行修订。其明确了基础设施和公用事业特许经营属性、经营模式、管理职责权属及职责分工,并在PPP项目获得方式、经营模式及期限等方面做出调整，更突出强调提高PPP项目管理效率、调动民间投资积极性、加强隐性债务防范相关内容《特许经营管理办法》是2015年以来发改委对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》首次进行修订。更突出强调提高PPP项目管理效率、激发民间投资活力、加强隐性债务防范相关内容。主要调整内容涉及以下方面： 一是明晰基础设施和公用事业特许经营公益属性，明确特许经营范围和模式，规范政府和社会资本合 1实践中，平台企业作为政府出资方代表或社会资本方参与PPP项目。若严谨分析，《特许经营管理办法》发布对平台企业的机遇和挑战需从不同角度予以分析。但考虑到篇幅所限，本文不做详细区分和展开分析。 2 基础设施投融资行业特别评论 中诚信国际特别评论作新机制，严防新增地方政府隐性债务。主要内容包括：明确特许经营权公益属性；丰富和细化特许经营权范围，将环境保护细化为生态保护、环境治理，并增加体育、旅游领域；获取方式上强调“公开竞争”和“依法选择”，代替“竞争”和“依法授权”；模式聚焦使用者付费模式，经营方式增加TOT模式等；二是明确特许经营项目管理职责权属、实施机构及特许经营者履行义务，加强项目监督管理和披露义务等，规范推进特许经营建设实施。主要内容包括：明确管理责任分工，由国家发改部门牵头特许经营模式推进工作；严格履行投资管理程序并对实施机构及特许经营者履行义务进行明确，并强调需防止国有资产流失；加强项目监督管理，新增项目风险评估，惩戒违法违规和失信行为；三是充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，充分保障特许经营者合法权益，鼓励民营经济参与，激发民间投资活力。主要内容包括：鼓励民营企业以独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目，做好要素保障和融资支持；特许经营期限由原来的一般不超过30年延长至一般不超过40年；更强调特许经营项目的必要性、可行性、收益性；明确特许经营者保质保量下的额外收益归其所有；新增社会公众及特许经营者的投诉机制等。 表1：主要修改内容前后对照 原《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《管理办法》 一、明晰基础设施和公用事业特许经营公益属性，明确特许经营范围和模式，规范政府和社会资本合作新机制，严防新增地方政府隐性债务 第二条（适用范围）将环境保护细化为生态保护、环境治理，并增加体育、旅游领域。 获取方式由原来的竞争授权方式修改为公开竞争方式，在选择特许经营者方 第三条（特许经营概念界定）、第十五条及第十六条（特许 面，亦更强调公开方式，并且明确商业特许经营以及不涉及产权移交环节的 经营者选择） 公建民营、公办民营等不适用本办法。新增基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，应当聚焦使用者付费项目，并强调不因采取特许经营而额 新增、第十九条及第二十一条（收益实现及政府补贴）、第外新增地方财政未来支出责任。删除了可行性缺口补助、必要合理的财政补三十五条（可行性缺口补助）贴等相关内容，明确在严防新增隐债的前提下，政府付费的项目只能按规定补贴运营，不能补贴项目建设投资和运营成本。（协同115号文中“聚焦使 用者付费项目”、“全部采取特许经营模式”的指导意见）在BOT、BOOT等模式基础上增加TOT模式；且禁止在建设工程完成后直 第五条（经营模式） 接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。针对隐债风险防控，明确不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源， 第七条（管理职责权属）、第二十三条（金融政策支持） 且各级财政部门严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理。“设施权属”改为“资产权属”等术语变动及表述细化，扩大定义范围、精确表意；将“变更、提前终止及补偿”修改为“实施环境变化、重大技术变 第十八条（特许经营协议） 化、市场价格重大变化等协议变更情形，提前终止及补偿”，细化约束存量PPP项目处置情况以减少争议。二、明确特许经营项目管理职责权属、实施机构及特许经营者履行义务，加强项目监督管理和披露义务等，规范推进特许经营建设实施明确由国家发改部门牵头基础设施和公用事业特许经营模式推进工作，地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目；特许经营 第七条及第八条（管理职责权属）、第十三条（项目审查权 方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门 属及内容） 审批，且审批应对项目进行认真比较和论证。（协同115号文中“明确管理责任分工”的指导意见）明确政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，履行审批手续；企业投资的特许经营项目，履行核准或者备案手续；且对以前项目实操过程中的问 新增、第二十二条（重复审查）题提出明确解决办法，包括：若选定特许经营者与前期办理手续的项目法人不一致，应当依法办理变更手续；若项目发生重大变更，应重新审查或备案等。（协同115号文中“严格履行投资管理程序”的指导意见）第二十六条（履行义务）对实施机构及特许经营者履行义务进行明确。第三十一条（特许经营者运营义务）新增强调特许经营各方应当依据相关制度等防止国有资产流失。 3 基础设施投融资行业特别评论 中诚信国际特别评论 加强项目监督管理，将“会同有关部门进行绩效评价”改为“定期开展运营评价，并按相关规定开展相应的绩效评价”，并新增项目潜在风险评估。（协 第四十三条（绩效评价） 同115号文中“做好项目建设实施管理”、“定期开展项目运营评价”的指导意见）加强信息披露力度，新增将特许经营方案等相关信息依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开；定期建设运营情况、财务数据等信息需通 第四十四条（信息披露） 过适当方式向社会公开，并依法接受年审。（协同115号文中“建立常态化信息披露机制”的指导意见）加强对实施机构、主管部门公职人员的监督，细化公职人员违法违规等行为 新增及相应处罚措施。（协同115号文中“惩戒违法违规和失信行为”的指导意见） 三、充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，充分保障特许经营者合法权益，鼓励民营经济参与，激发民间投资活力（协同115号文中“优先选择民营企业参与”的指导意见）新增政策出台目的包括激发民间投资活力。新增特许经营项目主要目的包括 第一条（政策目的）、第九条（特许经营项目目的） 发挥社会资本优势、促进民间投资。 第六条（特许经营期限）特许经营期限由原来的一般不超过30年延长至一般不超过40年。 在实施方案内容中新增项目建设必要性，建设、运营、投融资及财务方案等，明确实施政府定价的特许经营项目，有关投资回报、价格及其测算应当征求 第十条（特许经营实施方案内容）、第十一条及第十二条（实地方价格主管部门意见；将“可行性分析”修改为“可行性论证”，且删除施方案可行性评估）、第二十条（定价机制）了原来的需要政府提供可行性缺口补助的评估内容，更强调特许经营项目的 必要性、可行性、收益性。（协同115号文中“严格审核特许经营方案”的指导意见）鼓励民营企业以独资、