资助联合国：是支持还是约束？

《联合国与发展手册》由 Stephen Browne 和 Thomas G. Weiss 编辑2021 年首次发布书号 ： 978 - 0 - 367 - 18685 - 2 (hbk)ISBN ： 978 - 0 - 429 - 19768 - 0 （ ebk ）11资助联合国支持还是约束 ？Max - Otto Baumann 和 Silke WeinlichCC BY - NC _ ND 4.0 15111资助联合国*支持还是约束 ？Max - Otto Baumann 和 Silke Weinlich为多边发展组织提供充足和可预测的资金是促进全球可持续发展的关键。资金数量和做法很重要。它们影响可提供的解决方案的规模和范围。它们揭示了在考察谁分担多边活动的风险和成本时，成员国拥有多边组织的程度，并表明了对一个组织的信任程度。通过资源政治，各州对组织施加影响和控制。这种影响可以通过帮助多边组织高效，有效和创新来支持和加强多边组织。或者，它还可能通过加大工作力度，阻碍发展效力并侵蚀多边资产来破坏国际组织。联合国发展系统 （ UNDS ） 通常并行地说明了两种财务参与。在过去的三十年中，成员国共同增加了捐款 ； 新的私人行为者成为重要的捐助者。资金的增长使 UNDS 的规模和范围得以显着扩大。同时，指定资金的做法和对少数西方成员国的依赖一直在限制 UNDS 。尽管人们普遍承认负面影响，但迄今为止，遏制指定用途做法和扩大捐助者基础的努力大多是徒劳的。成员国和 UNDS 于 2019 年通过了《联合国资助契约》，首次制定了一种潜在的系统性方法，以实现更可预测，更灵活和更多边主义的资助，从而使 UNDS 适合支持成员国实现可持续发展。本章首先描述了 UNDS 的当前供资模式，分析了主要驱动因素，并评估了影响。然后，它将评估各个组织以及整个系统的反应。本章最后对在寻求对危及该系统多边资产的不可持续供资结构的补救措施方面存在的内在挑战进行了一些思考。主要筹资模式联合国发展支柱或 “系统 ” 由 30 多个在可持续发展中发挥作用的基金 ， 计划 ， 专门机构和其他实体组成。 2 尽管 UNDS 实体具有特定的主题任务 ， 并且在规模和概况上也有很大差异 - 一些 152Max - Otto Baumann 和 Silke Weinlich更多侧重于直接支持和服务提供，其他更多侧重于能力建设和政策咨询 — — 它们都应该代表并促进联合国的国际标准和规范承诺，包括人权。大多数实体都有促进可持续发展的任务，但联合国发展司的某些部分也有部分或全部人道主义任务。在体制上，UNDS 的特点是中央权力薄弱和高度分裂。在一个典型的发展中国家，平均有十几个联合国实体或多或少成功地协调其活动。 3 联合国发展司的大多数活动由自愿捐款供资。没有集中的筹资机制 ； 相反，各个实体自己调动大部分资源。在分析过去二十年来 UNDS 的资金时，出现了三种模式，即资源的大幅增加，对西方捐助者的依赖以及向专用资金的转变。首先 ， 多年来 ， UNDS 从资源的增加中受益匪浅。如图11.1显示，在过去的 15 年中，资源增加了一倍以上，2017 年为 336 亿美元，这是可以获得数据的最后一年。人道主义资源的增长速度快于与发展有关的资源，现在占捐款的 46 ％ 。 5 这种增长也反映在 UNDS 实体之间的资源分配中。总体而言，资金集中在相对较少的组织中。世界粮食计划署 (粮食计划署) 、联合国儿童基金会 (儿基会) 、联合国难民事务高级专员办事处 (难民署) 和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处 (近东救济工程处) 拥有庞大的人道主义资源，在 2017 年占总资金的一半以上。联合国开发计划署 （ UNDP ），世界卫生组织 （ WHO ），联合国粮食及农业组织 （ FAO ） 和联合国人口基金 （ UNFPA ） 都以发展为重点，总共获得了约 30 ％ 的收入。其他 35 个实体占剩余的 17 ％ 。资源的稳步增加使 UNDS 成为最大的集体发展参与者，2017 年的资金约占官方发展援助总额的 23 ％ 。经合发组织登记的所有官方发展援助捐款中，UNDS 收到了约三分之一的捐款 (与其他供资渠道的比较见图 11.2) 。这证明了贡献者对的信任。30与人道主义援助有关+220%201510开发相关+87%Total+ 127%020022004200620082010201220142016图 11.1 2002 - 2017 年联合国 OAD 供资随时间的实际变化。资料来源: 秘书长 (2019 年) ， 《发展方面业务活动的资金分析》 — — 增编 2 ， 第 4 页 (图表和数据由安德鲁 · 麦克弗森分享 ， 他允许转载) 。+288%人道主义非核心+39%人道主义核心开发非核心+128%开发核心+26%2016 年数十亿美元不变美元255 153资助联合国UNDS 以及他们在资助方面看到的价值。然而，尽管资金可能相当大，但无法满足 UNDS 的潜在任务。《联合国宪章》第一条规定了总体使命 ： “实现国际合作，以解决经济，社会，文化或人道主义性质的国际问题，并促进和鼓励对所有人的人权和基本自由的尊重。“联合国各组织在许多政策领域都有广泛的任务，所有发展中国家都有资格获得联合国援助的想法导致了世界各地的实地存在。《 2030 年议程》需要大量资源来执行，尽管发展援助显然只能发挥催化作用 ； 私人投资和其他资金至关重要。随着与气候变化有关的灾害的增加和人道主义需求长期资金不足，两者的资源需求都很大。《筹资契约》只侧重于发展方面，确实旨在为联合国发展司筹集额外资金，尽管形式非常具体。为了公平对待《 2030 年议程》和可持续发展目标 （ SDGs ） 中固有的综合挑战，有三个基金为 UNDS 实体的集体工作提供资金目标 ： 联合国和平建设基金 （ PBF ），联合可持续发展目标基金和促进联合国协调结构的特别目的信托基金。特别是，联合可持续发展目标基金旨在促进联合国国家工作队的新方法，从而帮助政府和国家伙伴释放创新资金。其次，经济合作与发展组织发展援助委员会 （ OECD / DAC ） 的少数捐助者主导了 UNDS 的资金。它们不仅直接这样做，而且还通过资助其他多边机构，这些机构已发展成为重要的联合国资金来源。虽然过去几十年来来源多样化，但进展缓慢，并没有从根本上改变对少数西方捐助者的依赖。1982 年，各州贡献了所有 UNDS 资金的 90 ％ 以上 ； 今天，它们的份额下降到 74 ％ 。其余份额由私人行为者和非政府组织 （ 占 13 ％ ），欧盟 （ 欧盟，占 7 ％ ） 和全球基金 （ 占 6 ％ ） 提供。只有少数联合国组织受益于这种非政府资金的涌入。联合国儿童基金会和世卫组织的总收入中约有 20 ％ 来自非国家捐助者 ； 与难民署一起，它们占联合国非国家资金的 80 ％ 以上。 7 尽管这笔资金减少了对政府的依赖，但其中一些可能会带来挑战。Procedre就比尔和梅林达 · 盖茨基金会等行为者的影响力而言，或通过建立全球基金进一步分裂多边发展体系。 8 在政府资助者群体中，相对较小的国家群体支付的份额最大。正如联合国秘书长在其 2019 年筹资报告中所强调的那样，七个国家占政府对 UNDS 的所有捐款的三分之二以上。仅考虑发展活动时，所有资金的一半是由美国，英国和德国提供的。 9 UNDS 的其他长期支持者包括瑞典，日本，挪威，加拿大，荷兰，瑞士和丹麦。来自发展中国家的资金一直在增加，但从全系统的角度来看仍然微不足道。2017 年，来自非经合组织成员国的资金占 UNDS 捐款总额的 11% 。中国位居第一，其次是俄罗斯联邦、哥伦比亚、沙特阿拉伯和卡塔尔。这些前五个国家为来自非经合组织 / 发援会国家的联合国业务活动提供了 51 ％ 的资金。特别是，中国资源从 2008 年的约 5000 万美元急剧增加到 2017 年的 3.2 亿美元，这表明全球南方最富有成员有可能获得更多资源。事实上，中国已经开始投入资源，尤其是在由中国领导的较小的联合国组织中。然而，与中国对世界的贡献相比。 154Max - Otto Baumann 和 Silke Weinlich世行或亚洲基础设施投资银行 （ AIIB ） 及其在南南合作方面的双边支出 ， 投资于 UNDS 的资源似乎很谦虚。 12迄今为止，全球南方新兴大国的崛起绕过了联合国，至少在财政捐助方面是这样。鉴于 UNDS 被广泛认为是发展国家的可信赖伙伴，南南合作的增长也可能导致资源的涌入，更重要的是，UNDS 几十年来在政府间和外地一级积极倡导南南合作。许多发展中国家仍然与联合国发展司互动，更多地是为了它们的利益而作为一种资源转移机制，而不是承担责任和对一系列组织更大的所有权，这些组织负有执行普遍规范、制定标准和全球公益物的关键责任。总体而言，集中的供资模式增加了联合国组织的依赖性和潜在的脆弱性。一方面，资金给予权力和影响力，这在多边组织中可能成为问题，这些组织需要公正，应该能够平衡特定的利益。另一方面，如人口基金、教科文组织或工发组织等组织近年来所看到的，重要捐助国的政府和政策变化可能导致资金突然严重短缺。第三，资源的增加主要反映了专用捐款的增长。2017 年达到历史最高水平，79% 的业务活动资源 （ 人道主义和发展相关资源 ） 和 73% 的发展相关资源用于特定目的。专用或非核心资金具有三个特征 ： 它是自愿的，它保留了赠款的国家身份，并且绕过了多边组织的法定治理机构。 14 如图 11.1 所示，核心资金的增长速度远远慢于专用资金。核心捐款是指不受该组织各自政府间理事机构控制的对该组织预算的限制提供的资金。核心捐款有两种形式 ： 强制性捐款，这是根据商定的分摊比额表的成员资格的法律义务 ； 自愿捐款，其规模由捐助者个人决定。 15 。在 UNDS 中指定用途具有悠久的传统。早在 20 世纪 50 年代和 60 年代，许多联合国组织的筹资规则就发生了变化，以便允许专项捐款。这些变化是由愿意向联合国提供更多资金以将其活动扩展到新领域的行为者发起的。 16 然而，直到 1990 年代，大多数资源都是核心资金形式。从 1992 年开始，核心资源停滞不前，有时甚至减少，伴随着专用资源的急剧增加。到 1997 年，对联合国发展局的所有捐款中的大多数都是专用的。这种贡献已经超过了大多数组织的核心资源。对于五个最大的业务机构，专用资源已大大超过核心捐款。2017 年，联合国儿童基金会、世界粮食计划署、联合国开发计划署、难民署和世卫组织分别通过专项捐款获得了总收入的 74 ％ 至 87 ％ 。 17 人口基金 （ 62 ％ ） 、近东救济工程处 （ 45 ％ ） 、联合国妇女署 （ 57 ％ ） 等规模较小、更注重主题或地理位置的机构保持了较高的核心资金水平，但最近专项资金也有所增加。如图 11.2 所示，专用资源的相反比例和占主导地位的份额将 UNDS 与世界银行、区域开发银行和欧盟等其他多边发展行为体区分开来。尽管这些组织的专用资金也有所增加，但迄今为止，这些组织在核心资金方面的基础更加牢固。 18 通过指定专用资金，捐助者缩小了多边组织的回旋余地。 1552Ϭϭϯ2Ϭϭϳ2Ϭϭϯ2Ϭϭϳ2Ϭϭϯ2Ϭϭϳ2Ϭϭϳ2Ϭϭϯ2Ϭϭϳ2Ϭϭϯ资助联合国<unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> tdK<unk> ld Ba <unk> <unk> Θ / D &<unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <unk> <