【宏观快评】政策观察双周报第70期：PPP新旧机制的5点比较

宏观研究 证券研究报告 宏观快评2023年11月16日 【宏观快评】 PPP新旧机制的5点比较 ——政策观察双周报第70期 华创证券研究所 证券分析师：张瑜 电话：010-66500887 邮箱：zhangyu3@hcyjs.com执业编号：S0360518090001 联系人：袁玲玲 邮箱：yuanlingling@hcyjs.com 相关研究报告 《【华创宏观】技术性调整的通胀反弹风险消退 ——美国10月CPI数据点评》 2023-11-16 《【华创宏观】债务是脉冲的调子，脉冲是前置的前奏——10月财政数据点评》 2023-11-15 《【华创宏观】供需压力：中游强供给，上游弱需求——10月经济数据点评》 2023-11-15 《【华创宏观】政府加杠杆，等于宽货币；私人加杠杆，才是扩信用——10月金融数据点评》 2023-11-14 《【华创宏观】从各部委机构学习会议，看金融工作的5个变化和4大要点》 2023-11-13 事项 11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（PPP新机制）。同时，2015年5月国办转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知不再执行（PPP旧机制）。 主要观点 对比PPP旧机制，此次PPP新机制的“新”主要体现在5点：包括PPP的管理责任分工、回报机制、项目类型及期限、参与方、政策保障及激励机制等 1、管理责任：发改委、财政部等多头管理→发改委牵头 PPP新机制规定，“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导”。PPP将由原先财政部、国家发改委等多头管理，转向由国家发改委牵头推进。 2015年旧机制提出“财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流”，并提及十几个相关的行业主管部门；之后，相关文件进一步明确国家发改委、财政部职责，如国家发改委负责基础设施领域PPP推进工作、财政部负责公共服务领域深化PPP改革工作。 新机制规定PPP“全部采取特许经营模式”，国家发改委“牵头做好特许经营模式推进工作”，实际上意味着PPP各领域的工作或将由国家发改委统筹。此外，新机制还将PPP项目审批核准等职责统一到各级发改部门。 2、回报机制：三种模式共存→聚焦使用者付费项目 旧机制中提及的回报机制有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用。 PPP新机制规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目”。当前使用者付费项目投资额占全部PPP项目的10%左右。 与此同时，政府对PPP的补贴政策也相应收紧。2015年PPP旧机制允许符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理。PPP新机制规定，“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。 但新机制允许在符合一定条件的前提下，“在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”。政府投资支持的具体方式，新机制未明确，可能具有参考意义的是2019年国务院 颁布的《政府投资条例》，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。 3、项目领域及期限：领域更聚焦，期限更长 一方面，旧机制允许“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”；新机制要求PPP项目限定于有经营性收益的项目、合理把握重点领域。 另一方面，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的 项目还可以适当延长，此前基础设施和公用事业的特许经营期限最长为30年 4、参与主体：各类型企业积极参与→优先选择民营企业 PPP旧机制提出，“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”。 此次PPP新机制提出要“优先选择民营企业参与”，并制定民营企业参与的项目清单。清单依据不同项目公共属性强弱，将项目分为三类，具体见图表4。 目前我国PPP领域由国有企业主导。根据明树数据，2022年，国有企业PPP 全口径中标项目规模达2.4万亿元，在全部项目中占比95.67%。 5、政策保障：关注土地、金融及激励机制创新 一是土地要素保障，PPP新机制明确“两个支持”和“一个探索”：支持“利用地下空间进行开发建设”、“支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度”、“探索分层设立国有建设用地使用权”。二是融资方式创新，鼓励发行REITs。三是激励机制创新。详见正文。 11月上半月，值得关注的政策： （一）改革：1）11月6日，央行发表专栏文章《持续深化利率市场化改革》，“提升市场基准利率的权威性和公信力”、“健全‘市场利率+央行引导→LPR →贷款利率’和‘LPR+国债收益率→存款利率’的利率传导机制”。2）11月7日，总书记召开深改委第三次会议，涉及污染防治攻坚、国有经济布局优化和结构调整、自然垄断环节监管体制建设等。 （二）开放：1）10月31日，国务院印发《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》。2）11月5日，总理在进博会发表主旨演讲，“推进上海自由贸易试验区高水平制度型开放，并在上海建设‘丝路电商’合作先行区”。 （三）财政：1）11月6日，财政部通报8起地方政府隐性债务问责典型案例2）11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。 （四）金融：1）11月1日，国家金融监管总局发布《商业银行资本管理办法》 2）11月8日，央行行长、国家外汇局局长潘功胜在2023金融街论坛年会上 发表讲话，参见点评《稳增长情境下，货币政策更加“以我为主”——11月8日央行行长发言理解》。3）11月10日，国家金融监管总局、证监会“三定”方案公布。4）11月12日，人民日报文章《着力打造现代金融机构和市场体系》，“中国证监会将持续加强部门协同，出台资本市场投资端改革行动方案”。 （🖂）产业：1）11月2日，工信部印发《人形机器人创新发展指导意见》。 2）11月6日，国家发改委等《促进户外运动设施建设与服务提升行动方案 （2023-2025年）》。3）11月6日，国家发改委印发《国家碳达峰试点建设方案》。4）11月8日，国家发改委、国家能源局印发《关于建立煤电容量电价机制的通知》。5）11月13日，文旅部印发《国内旅游提升计划（2023-2025年）》 风险提示： PPP推进进度不及预期；政策更新不及时。 目录 一、PPP新旧机制的5点比较5 （一）管理责任：多头管理→发改委牵头5 （二）回报机制：三种模式共存→聚焦使用者付费项目6 （三）项目领域及期限：领域更聚焦，期限更长7 （四）参与主体：各类型企业积极参与→优先选择民营企业8 （🖂）政策保障：关注土地、金融及激励机制创新10 二、11月上半月政策跟踪10 （一）各类会议10 （二）新闻发布会/公开演讲/重要文章12 （三）法律法规及各类规范性文件15 图表目录 图表1PPP新、旧机制对比5 图表2此前PPP项目回报机制分三类，使用者付费项目投资额占比不到10%7 图表3PPP新机制规定的项目领域更聚焦，期限更长8 图表4支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）9 图表52014年以来全口径民企成交数量和规模占比趋势图9 图表62020年证监会40号文将使用者付费模式PPP项目纳入REITs试点范畴10 图表711月上半月各类会议一览11 图表811月上半月各类发布会及重要文章一览13 图表911月上半月各类政策一览15 一、PPP新旧机制的5点比较 11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（简称PPP新机制），规定“2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》”（简称PPP旧机制）。 对比PPP旧机制，此次PPP新机制的“新”体现在多个方面，包括PPP的管理责任分工、回报机制、项目类型及期限、主要参与方、政策保障及激励机制等等。 图表1PPP新、旧机制对比 分类 PPP新机制规定 PPP旧机制规定 前期其他文件规定 联合发文主体 国家发展改革委、财政部 财政部、发展改革委、人民银行 基本要求 拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行 争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例 管理责任分工 国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导 【2017年，国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》】大力推行政府和社会资本合作（PPP）模式：财政部、国家发展改革委按职责分工负责 回报机制 政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本 创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制 实施方式 全部采取特许经营模式；不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任 针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划 项目类型 合理把握重点领域，政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目 在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式 项目期限 特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外 【2015年，国家发改委等6部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》】基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年 项目参与方 优先选择民营企业参与 鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务 政策保障 土地 支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设；支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度；探索分层设立国有建设用地使用权 实行多样化土地供应，保障项目建设用地 财税 / 积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式 金融 鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs） 鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目 激励机制 通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有 引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益 资料来源：中国政府网，华创证券整理 （一）管理责任：多头管理→发改委牵头 PPP新机制规定，“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导”。PPP新机制发布后，PPP工作将多部委分工管理，转向由国家发改委牵头推进。 新机制带来的管理责任变化，主要体现在以下两方面： 1）国家发改委将统筹各领域PPP工作，此前由多部委共同负责。 新机制出台前，PPP领域工作由国家发改委、财政部等多部委分工管理。此次PPP新机制规定“全部采取特许经营模式”，而国家发改委“牵头做好特许经营模式推进工作”，实际上意味着PPP各领域的工作或将由国家发改委统筹