金融支持生态环境导向的开发（EOD）模式研究与实践

金融支持生态环境导向的开发（EOD）模式研究与实践 摘要：EOD模式（EcologicalEnvironmentOptimizationandDevelopmentmodel）是一种创新的发展模式和项目组织实施方式，主要应用于生态环境治理项目。该模式结合了生态环境治理和相关项目的一体化实施，旨在根据当地条件因地制宜，促进生态环境资源的有效利用，同时拓宽生态环境治理项目的融资渠道。本文梳理了不同领域典型项目案例的模式和主要特征，深入分析EOD项目融资模式和湖州当地金融支持EOD项目情况，并结合当前发展现状面临的挑战和应对策略提出建议。 一、EOD模式产生背景 十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出“绿水青山就是金山银山”的重要理念，我国生态文明建设的重要性被提到了前所未有的高度，人民群众对生态环境的关注也随之增强。在这样的趋势下，催生了大批生态环境治理与修复类项目，对生态环境治理的资金需求越来越大。但是，大部分生态环境治理项目依赖政府投资，存在资金来源渠道狭窄、总体投入不能满足需 求、环境效益难以转化为经济收益、环保产业自身造血功能不完善等瓶颈问题。随着化解地方政府债务等政策的颁布，政府支出的压力日益增大，生态环境治理项目也面临着资金紧张的问题。为促进生态产品价值的内部转化，减轻生态环境治理项目的资金压力，生态环境部于2018年提出了EOD模式的倡议。 二、EOD模式的产生 （一）EOD模式的由来 EOD模式源自美国学者霍纳蔡夫斯基提出的“生态优化”思想，我国生态环境部对其提出了完整的定义。它是生态环境导向的开发模式的简称，是当前环境治理的一种创新性发展模式和项目组织实施方式。这种模式以生态文明建设为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，推动公益性强、收益差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合一体化实施，从而实现关联产业反哺生态环境治理，既提升生态环境质量又促进项目建设和产业发展，将生态环境治理带来的经济价值内部化。 （二）政策导向 2018年，生态环境部《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》首次提到EOD模式。2020年，国家发展改革委、科技部、工业和信 息化部、财政部共同发文，对于EOD模式提出指导意见。在此基础上，国家在2020年、2021年逐步开展了两批试点工作。2020年9月生态环境部、国家发展改革委及国开行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，开始向各地区征集EOD模式备选项目。2020年至2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发4个文件完善顶层设计。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》 （中办发〔2020〕6号），提出鼓励采用“环境修复＋开发建设”模式；《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》 （中办发〔2021〕24号），鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，允许其利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游来获取收益；《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（中办发〔2021〕50号），提出鼓励地方将环境污染防治、生态系统保护修复等工程与生态产业发展有机融合；《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），进一步明确社会资本的参与机制、参与领域等。国家发展改革委2021年也出台《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》予以部署落实，提出允许利用1%~3%的治理面积从事相关产业开发。 2020年4月，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合发布《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD） 模式试点的通知》，正式公布36个EOD模式试点项目的名单，标志着EOD模式试点工作从政策引导走向项目实践。2022年4月，生态环境部发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，深入探索生态环境导向的开发（EOD）模式，根据《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，对推荐的EOD模式试点项目进行了审核，同意58个项目开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作，期限为2022—2024年。2022年4月，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，明确了可以入库项目的范围、要求和所需材料，EOD项目开始实施入库管理制度，标志着EOD模式发展到了一个新的阶段。 （三）EOD模式的重要意义 EOD模式以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，推动公益性强、收益差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合一体化实施。统筹设计，组合开发，从而实现关联产业反哺生态环境治理，既提升生态环境质量又促进项目建设和产业发展，将生态环境治理带来的经济价值内部化。EOD模式能够在一定程度上解决生态环境治理融资难的问题，提升生态环境治理项目造血能力，实现环保产业潜在市场向现实市场的转化，推进环保产业持续发展。EOD模式最大优势在于支持项目 总体进行打包开发，可涵盖的项目范围非常广。可以包括已建、在建或未建项目，公益、准公益性或经营性项目，又或者一、二、三产项目，都可以进行总体打包，组合开发。其次，是多元资金组合模式。从资金渠道来看，PPP、社会资本、中央预算内补助等均可用于EOD项目开发，更值得关注的是，不足部分还可以由政策性银行解决。最后，是助力片区开发。推动由传统的“平台融资+土地财政”模式转向“EOD+片区开发”模式，筹划得当可形成内循环，规避政府信用背书和还款承诺。 （四）不同类型EOD模式剖析 总体来看，国家的入库试点呈现出布局范围广、类型多样的特点，两批共94个EOD试点项目涵盖生态新城开发、流域综合开发、环境综合治理、田园综合体建设、矿山修复、固体废物整治、荒漠化治理等多种类型。将94个EOD项目分类统计（图1），发现目前各省推荐的EOD项目集中在生态新城开发、流域综合开发、环境综合治理、田园综合体建设几个方向，总占比达88%，矿山修复、固体废物整治、荒漠化治理类项目占比较小，而关于温室气体排放控制、减污降碳产业开发、生物多样性保护等方面的项目几乎没有。究其原因，占比较大类型的项目能够实现生态环境治理与关联产业的有效融合，经济效益的可预见。比如流域综合开发类项目，可以与生态种植、生态养 殖、文化旅游、片区开发，甚至水权林权、碳交易权等产业结合，产生较高的经济效益。涉及较少的方向，通常产生的生态产品较为单一，关联产业较少，需要深度挖掘其经济效益。对已建立的试点项目进行经验总结，可对后续项目的统筹申报以及领域拓展提供思路和支撑。下文对几个方向的试点项目进行了简要分析。 图1 1、生态新城开发 案例一：长沙市望城区滨水新城核心区综合开发项目 长沙市望城区滨水新城核心区综合开发项目位于长沙市北翼望城东南部湘江西岸，是湘江新区的核心板块，规划目标为“生态创谷、幸福水城”，功能定位为国际级湖南湘江新区副中心、总部经济区。试点生态环境治理项目包括岳麓污水处理厂尾水排放工程、黄金河水系河湖连通工 程、黄金河水环境综合治理工程。产业开发项目包括大泽湖生态智慧城建设项目、浅层地热能开发利用。试点建设期3a，运营期17a。试点项目中生态环境综合治理与产业开发投资比例约为47∶53。资金筹措为企业自筹资金占总投资20%，贷款占总投资的80%。本项目收益主要为房屋租金、停车费、广告位租金、充电桩租金、地热开户接入费、供冷（热）营业收入、污水处理费等。项目投资税后财务内部收益率为4.32%，税后投资回收期为11.26a。 案例二：浙江海山茅埏岛EOD项目 海山茅埏岛所在的浙江玉环市，是本省传统的工业强市。茅埏岛滩涂与浅海养殖业尤为发达，是一个以渔、盐、种植业发展为主的农业岛屿。基于生态主导优先的理念，浙江海山茅埏岛EOD项目将全岛整体划分为�地生态空间、傍山生态空间、城区生态空间、休闲生态空间四个交错区域，项目内容包括蓝色海湾整治、海岸带修复、直饮水工程建设、海绵城市等。尤其对于岛屿西侧的�地生态空间实施生态修复，种植红树林、恢复植被和土壤，增加生物多样性。在产业发展方面，在周边多处岛屿开展文旅、智能、康养产业，目前已开发海岛观光、海钓、渔村体验等项目，将海岛打造成发展试验区和国家级海洋公园于一体的理想旅居地。该项目以招商奖励方式支付投资成本及其收益，包括公益性投资奖励、土地整理投资奖励、 产业发展服务奖励等。策划投资回收资金来源包括土地出让收入、其他非税收入、专项资金、政府性经营收入等。这种支付及回收资金的方式重视区域生态资源和土地资源、产业资源的融合协同，让参与各方都能受益。 2、流域综合开发 案例一：泸州市纳溪区永宁河流域生态综合治理项目永宁河(纳溪段)河长45.7km。早期采砂乱象，留下较多 且分散的废弃堆场，侵占河道，使河道生态遭受破坏；另一方面，河岸防洪排涝设施建设滞后，给河岸周边居民安全造成威胁。为解决这些问题，泸州市纳溪区人民政府计划于2021-2023年，投资30.93亿元，设立5个生态治理类子项目和3个产业开发类子项目，打造泸州市纳溪区永宁河流域生态综合治理项目EOD模式。生态治理类项目以永宁河流域综合治理及配套市政基础设施建设为主，新建防洪堤岸并打造生态走廊；产业开发类项目以打造竹产业园区、茶产业园区等为主，利用纳溪区竹林资源丰富，围绕“一个竹子”做文章，打造“中国特色竹香”名片。项目实施主体为由纳溪区政府授权平台公司，采取政府授权、股权合作和资源补偿模式组建的2个合资公司，即纳兴集团(市国资所属)和城发集团(区级平台公司)共同担任。同时加强对接中冶、中交、中建、能投、三峡集团等大中型国有企业，参与该试点项目建设。同时通过多种途径获取更多金 融支持，包括申请金融机构贷款、发行地方债券等，截至目前共实现融资8.91亿元。 案例二：天津蓟运河全域水系治理——国内首个流域 环境治理EOD项目 天津蓟运河全域水系治理项目以生态修复、提升地区环境承载力、产业综合开发为总体需求，内容包括水污染防治、水资源配置、蓄滞洪区综合整治等七大工程。在产业综合开发方面，导入中国疏浚博物馆、国际会议中心等经济、社会型项目平台，并建设国匠城、大型文旅及康养基地等特色文化产业开发项目，重视“环境+社会+经济”效益，以期通过全域规划，促进资源与资本结合，为流域生态治理后的区域产业综合开发创造条件。在项目融资方面，蓟运河治理EOD项目采取PPP商业模式，30%资本金来自政府与社会资本组建的平台公司，70%为外部融资。其中，政府方负责项目的宏观策划与审核实施方案、选择社会资本方，并对全流域治理进行定期或不定期的绩效评估；社会资本方负责为其提整体的项目实施方案，具体推进项目的外部融资、运营。与此同时，该项目采用土地增值收益分成的模式，使社会资本在开展生态修复后可按比例分享土地增值收益，激活各方在项目生态修复及产业开发工作中的活力。 案例三：浙江省衢州市柯城区“两溪”流域生态环境导向 的开发项目 项目位于浙江省衢州市柯城区的庙源溪全流域、石梁溪（荞麦坞—衢江口），周边村庄养殖废水、生活垃圾直排入溪，导致河水黑臭，水质甚至达到劣Ⅴ类；早年采砂导致河床破坏严重；水系不通导致部分河流干枯；河道功能单一，亲水设施缺乏。因此，在生态环境治理方面，开展水生态修复工程、水系连通工程、亲水便民工程、水文化工程。在生态环境治理基础上，根据流域特点和居民需求，采用“生态＋N”产业导入方式，发展生态、旅游、健康运动、休闲、文化等特色产业。资金投入来源主要包括政府投资资金、衢州市乡村振兴发展有限公司自筹资金、银行贷款资金、柯城“两山银行”资金等。经济效益包括旅游产业开发收益、农特产品销售收入、耕地资源入股“两山银行”利润分红、运动赛事收益等；社会效益包括解决居民就业，带动当地富裕，促进乡村振兴；生态效益包括生态环境改善，自然生态景观形成。 3、生态环境治理 案例一：白山市江源区松湾废弃老工业基地再利用生态环境导向的开发项目 白山市江源区曾是全国50个重点产煤县