2023中国宏观经济专题报告政府债务可持续发展

CMF宏观经济热点问题研讨会第71期 助力稳增长，聚焦可持续 ——中国地方政府债券分析与展望 报告人：袁海霞2023年7月12日 主办单位：中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中诚信国际信用评级有限公司承办单位：中国人民大学经济研究所 主要内容 历经十余年快速发展，地方政府债券已成为我国债券市场第一大券种，尤其自2020年新冠疫情以来仅用2年即实现存续规模从20万亿到30万亿的跨越，今年末规模将接近40万亿，占GDP比重或超过30%。其发展呈现出管理规范化、供给前置化、发行长期化、利率市场化、募投多元化五大特点，持续助力稳增长、调结构、惠民生、促转型。 但在地方债快速发展中，其结构与效率面临着一定程度的错配，“债务-资产”转化效率不高：一是债务扩张与政府财力仍有一些失衡，影响财政长期可持续性；二是债务结构与发展需求面临一定矛盾，降低地方财政支出效率；三是募投项目与资金性质存在一定错配，项目偿还面临不确定性；四是期限结构与现金流待进一步匹配，项目付息持续承压。 展望未来，在财政收支紧平衡、地方政府债务结构性风险突出、经济稳增长与转型发展同步推进的背景下，地方政府债券的可持续发展需把握四个平衡：一是体制改革与经济社会发展的平衡；二是经济增长、负债结构与风险的平衡；三是政府短期目标与长期目标相协调的平衡；四是当期财政预算编制和国家中长期规划相协调的平衡。 一、我国地方政府债券发展五大特点 目录二、地方债发展面临结构与效率的四重错配三、地方债可持续发展需把握四个平衡 历经十余年快速发展，地方债已成为我国债券市场第一大券种 地方债存量规模将接近40万亿2017年5月起稳居债券市场第一大券种 地方债快速扩容推升地方政府债务规模 地方债持续发挥多元作用 450000亿元 400000 350000 30.60% 35% 30% 25% 450000 400000 350000 50% 亿元 1950~2013年：从0到10万亿元用时64年 2014~2019年：从10到20万亿元用时6年 2020~2021年：从20到30万亿元用时2年 …… 40% 300000 250000 200000 150000 100000 50000 1950 2009 2011 2015 2017 2019 2021 0 25.86% 20% 15% 10% 5% 0% 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 30% 20% 10% 0% -10% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023E 2013.6 2023E 存量地方政府债券 地方债存量规模占GDP的比重 地方债存量规模占债券市场总规模的比重 地方政府债券余额 地方政府非债券债务余额地方政府债务增速 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 目前地方债发展呈现五大特点 1.管理规范化：严监管逐步趋于常态化 01 02 03 发行制度资金使用风险防范 •新增债务限额保持高位，盘活限额接续发力 •注重跨周期调节，限额提前下达地方债供给大幅前置 •广东试点探索地方债发行定价基准转换，转向地方债收益率曲线 •离岸人民币地方债扩容，地方债国际化更进一步 •专项债募投领域持续拓宽，消费、新基建、新能源纳入支持 •专项债作项目资本金领域扩容，新增新能源、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施 •专项债用途调整机制广泛应用 •专项债继续补充中小银行资本金，助力稳企业、保就业 •省级政府负总责，加强地方人大监查力度，压实管理主体责任 •全面实施专项债项目穿透式监测，完善支出进度预警、闲置资金超期收回等机制，防范全流程风险 •建立健全专项债资金违规使用处理处罚机制，强化硬性约束 •探索偿债备付金机制，防范专项债兑付风险 数据来源：Wind，中诚信国际整理 2.注重跨周期调节、供给前置化：发行节奏明显前置 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 近年来地方债持续大幅扩容发行前置2023年1-5月地方债发行规模再创新高 亿元 2019年2020年2021年2022年2023年Q1Q2Q3Q4 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 近年来新增专项债发行节奏保持较快水平 49.92% 1月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月 2019年2020年2021年2022年2023年 注：2023Q2发行规模仅包括4月、5月 注：发行节奏指新增专项债发行额完成全年新增专项债务限额的比例2022年全年新增债务限额包含了5029亿的结存额度 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 3.匹配项目期限、发行长期化：十年及以上占比超六成 近年来地方债发行期限持续长期化专项债发行期限延长幅度较大 年 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 地方债一般债专项债 2021年2022年2023年1-5月 地方债发行期限以十年及以上期限为主且近年来占比持续抬升 20年 11.11% 2021年 1年2年 0.36%0.63% 3年 30年4.47% 9.02% 5年 12.04% 2022年 1年 0.08%0.38% 2年 2023年1-5月 1年 0.03%3年 4.25% 30年5年 15.16%8.29% 15年 13.02% 7年 20.46% 20年 15.73% 15年 13.81% 7年 14.64% 10年 28.89% 10年 28.09% 3年 30年5.80% 12.11%5年 20年 15.60% 15年 14.90% 11.22% 7年 16.52% 10年 23.39% 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 4.注重市场化改革、利率市场化：利率变轨定价空间放开 2021年6月 北京、广东、 江苏、地浙方江债发行市场化水平持续提升2023年1-5月各省地方债上浮利差均在20BP以内且差异较为明显 等省份地方债发行利率 突破“较招投标前5日同期限国债上浮25bp”的隐性限制 2020年11 月 财政部印发《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》，鼓励具备条件的地区参考地 2022年3月 “财政部-中国地方政府债券收益率曲线”正式发布 2022年11 月 广东省发行的2只地方债首次以“财政部-中国地方政府债券收益率曲线”为定价基准 2023年5月 广东省发行的2只地方债发行利率突破了”较前5日相同期限国债收益率均值至少上浮10bp”的隐形限制 3.2 3.1 3.0 2.9 2.8 2.7 2.6 2.5 16 % BP 15 14 13 12 11 10 9 8 7 江苏 河南 吉林 北京 河北 浙江 青海 上海 安徽 云南 广西 黑龙江 甘肃 新疆 海南 6 加权平均发行利差（右轴）加权平均发行利率（左轴） 数据来源：方W债ind收，益中诚信国际区域风险数据库 率曲线合 5.聚焦稳增长、补短板，募投多元化：募投领域持续拓宽 2017年 近年来地方政府专项债投向领域不断拓宽 2020年 2023年1-5月 文旅其他 支持中小银行3%5% 旧改城乡建设其他 3% 轨道交通 1% 收费公路 15% 土储（含整理） 84% 农林水利 发展 1% 生态环保 8% 市政和产业园区 仓储物流 2% 信息网络建设 4% 2%3% 3% 民生服务 15% 基础设施 30% 棚改交通基础设施 生态环保 5% 农林水利 6% 支持中小银行发展 市政和产业园区基础设施 24% 交通基础设施 12% 23% 7%棚改 8% 民生服务 16% 20% 注：2017年为地方政府项目收益专项债始发年 助力稳增长、补短板、惠民生 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 userid:414195,docid:143062,date:2023-10-17,sgpjbg.com -交通类：项目种类多元、期限较长，偿债多依赖项目运营收入、收益相对较高 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 东部地区交通类发行规模较高，青海、上海占比较高 亿元 120% 100% 80% 60% 40% 20% 天津 贵州青海新疆黑龙江辽宁内蒙古海南广西河南北京湖南山西甘肃河北陕西江西湖北重庆江苏山东浙江安徽四川福建上海云南广东 0% 交通类专项债项目种类较为多元 其他细 一般铁路分领域 5%11% 综合交通枢纽机场6% 7% 轨道交通 22% 收费公路 城市停车场城际高速铁21%8%路和城际轨 道交通 20% 3年以上期限项目占比五成 过半数资金投向地市级项目 省级 10% 区县级 39% 地市级 51% 超七成项目覆盖倍数不足2倍 5年以1年及以下 上 14% 9% 3（不含）~5年1（不含）~3年 36% 41% 3及以上 11% 2（含）~3 16% 1（含）~2 73% 发行规模占全部新增专项债比重 数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目库 -信息基础设施类：整体规模不高、多为中西部产业园项目，收益能力仍待提升 信息基础类项目以区县级为主信息基础类项目期限相对较长 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 四川、重庆、江西信息基础设施类专项债占比较高 亿元 海南 辽宁新疆甘肃陕西贵州山西江苏广西云南湖北安徽湖南河北江西重庆浙江河南山东福建四川广东 发行规模占全部新增专项债比重 8% 5年1以年及以下 上 11% 6% 3（不含）~5年 32% 1（不含）~3 年 51% 地市级 14.85% 省级 0.04% 区县级 85.11% 7% 6% 5% 4% 对土地收入依赖相对较低超八成项目覆盖倍数不足2倍 14.31% 3及以上 2（含）6% ~3 1（含）~2 84% 0.37% 收入包含土地收入的项目占比土地为单一收入来源的项目占比 3% 2%16% 14% 1%12% 10% 0%8% 6% 4% 2% 0% 数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目库 -乡村振兴类：超九成投向区县级项目，西部地区相对较少 5年以上1年及以下 5% 6% 3（不含）~5年 26% 1（不含）~3年 63% 地市级 8% 区县级 92% 重点保障区县级项目资金需求3年及以下项目占比近七成 广东、四川乡村振兴类专项债发行规模较高，天津占比领先 亿元 90 80 70 60 50 40 30 20 10 内蒙古 广西山西甘肃贵州新疆江苏江西河南山东湖北天津重庆云南浙江湖南安徽河北福建四川广东 0 发行规模占全部新增专项债比重 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 10% 8% 6% 4% 2% 偿债来源以项目运营收入为主项目覆盖倍数以1~2倍为主 8.85% 3及以上 5% 2（含）~3 14% 1（含）~2 81% 0.00% 0% 收入包含土地收入的项目占比土地为单一收入来源的项目占比 数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目库 -物流类：项目建设周期较短，中西部地区投入力度较大，对土地依赖度较低 省级 地市级4% 15% 区县级 81% 超八成资金投向区县级项目项目建设周期整体较短 四川、河南物流类专项债发行规模较大，新疆、甘肃占比较高 亿元 608% 7% 50 6% 40 5% 5年以上 30 20 10 海南 天津内蒙古辽宁黑龙江广西山西云南贵州江苏陕西新疆浙江福建重庆安徽山东甘肃河北湖北江西湖南广东河南四川 0 发行规模占全部新增专项债比重 4% 3% 2%3% 3% 1%2% 0%2% 1% 1% 0% 2% 3（不含）~5年 15% 1年及以下 15% 1（不含）~3年