2023中国宏观经济专题报告政府债务可持续发展

— —中 国 地 方 政 府 债 券 分 析 与 展 望 报 告 人：袁 海 霞2 0 2 3年7月1 2日 主要内容 历经十余年快速发展，地方政府债券已成为我国债券市场第一大券种，尤其自2020年新冠疫情以来仅用2年即实现存续规模从20万亿到30万亿的跨越，今年末规模将接近40万亿，占GDP比重或超过30%。其发展呈现出管理规范化、供给前置化、发行长期化、利率市场化、募投多元化五大特点，持续助力稳增长、调结构、惠民生、促转型。 但在地方债快速发展中，其结构与效率面临着一定程度的错配，“债务-资产”转化效率不高：一是债务扩张与政府财力仍有一些失衡，影响财政长期可持续性；二是债务结构与发展需求面临一定矛盾，降低地方财政支出效率；三是募投项目与资金性质存在一定错配，项目偿还面临不确定性；四是期限结构与现金流待进一步匹配，项目付息持续承压。 展望未来，在财政收支紧平衡、地方政府债务结构性风险突出、经济稳增长与转型发展同步推进的背景下，地方政府债券的可持续发展需把握四个平衡：一是体制改革与经济社会发展的平衡；二是经济增长、负债结构与风险的平衡；三是政府短期目标与长期目标相协调的平衡；四是当期财政预算编制和国家中长期规划相协调的平衡。 一、我国地方政府债券发展五大特点 目录 二、地方债发展面临结构与效率的四重错配 三、地方债可持续发展需把握四个平衡 历经十余年快速发展，地方债已成为我国债券市场第一大券种 目前地方债发展呈现五大特点 1.管理规范化：严监管逐步趋于常态化 发行制度 资金使用 风险防范 •省级政府负总责，加强地方人大监查力度，压实管理主体责任•全面实施专项债项目穿透式监测，完善支出进度预警、闲置资金超期收回等机制，防范全流程风险•建立健全专项债资金违规使用处理处罚机制，强化硬性约束•探索偿债备付金机制，防范专项债兑付风险 •新增债务限额保持高位，盘活限额接续发力•注重跨周期调节，限额提前下达地方债供给大幅前置•广东试点探索地方债发行定价基准转换，转向地方债收益率曲线•离岸人民币地方债扩容，地方债国际化更进一步 •专项债募投领域持续拓宽，消费、新基建、新能源纳入支持•专项债作项目资本金领域扩容，新增新能源、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施•专项债用途调整机制广泛应用•专项债继续补充中小银行资本金，助力稳企业、保就业 2.注重跨周期调节、供给前置化：发行节奏明显前置 注：发行节奏指新增专项债发行额完成全年新增专项债务限额的比例2022年全年新增债务限额包含了5029亿的结存额度 3.匹配项目期限、发行长期化：十年及以上占比超六成 5.聚焦稳增长、补短板，募投多元化：募投领域持续拓宽 ￚ交通类：项目种类多元、期限较长，偿债多依赖项目运营收入、收益相对较高 ￚ信息基础设施类：整体规模不高、多为中西部产业园项目，收益能力仍待提升 ￚ乡村振兴类：超九成投向区县级项目，西部地区相对较少 ￚ物流类：项目建设周期较短，中西部地区投入力度较大，对土地依赖度较低 一、我国地方政府债券发展五大特点 目录 二、地方债发展面临结构与效率的四重错配 三、地方债可持续发展需把握四个平衡 1.债务扩张与政府财力仍有一些失衡，影响财政长期可持续性 地方政府债务增速与财力增速走势分化，区域间债务承载能力差异较大 财政付息成为预算硬约束，青吉黑等财力薄弱地区偿债压力大 2.债务结构与发展需求面临一定矛盾，降低地方财政支出效率 一般债与专项债结构待优化，与政府财力及三保压力不匹配 新增债与再融资债结构待优化，与发展需求、债务滚动压力不匹配 优质项目储备不足易导致资金闲置及挪用，且加剧债务滚动压力 审计署：2022年有47个地区违规挪用157.98亿元专项债；5个地区虚报33个专项债项目支出进度，至2022年底有60.27亿元结存未用 若按闲置及挪用资金比例0.54%估算： 数据来源：中诚信国际区域风险数据库•2022年：共218.25亿元闲置或挪用，按当年新增专项债3.16%平均利率估算，1年需支付6.9亿元利息•2023年E：约205亿元闲置或挪用，按当年新增专项债3.12%平均利率估算，1年需支付6.4亿元利息 数据来源：Wind，财政部，中诚信国际区域风险数据库 3.募投项目与资金性质存在一定错配，项目偿还面临不确定性 4.期限结构与现金流待进一步匹配，项目付息持续承压 一、我国地方政府债券发展五大特点 目录 二、地方债发展面临结构与效率的四重错配 三、地方债可持续发展需把握四个平衡 地方债借用管还需与发展阶段相匹配，其可持续发展需把握四个平衡 »当前我国正处于财政收支紧平衡、地方政府债务结构性风险突出、经济稳增长与结构转型的发展阶段；未来地方政府债券“借用管还”需与发展阶段相匹配，其可持续发展需重点把握四个平衡 1.体制改革与经济发展的平衡 数据来源：财政部，中诚信国际区域风险数据库，中诚信国际整理 2.经济增长、负债结构与风险的平衡 政府债务规模与经济增长存在倒U型关系，关注债务扩张空间及可持续性，把握资产与负债的平衡 注重债务结构与效率的平衡，提升政府“债务-资产”转化效率 适度加杠杆 优化结构，提升效率 ①合理分配地方债务限额，优化发债结构（一般债与专项债）②加强专项债“借用管还”管理，推动债务资产高效转化 地方政府 3.政府短期目标与长期目标相协调的平衡 长期注重调结构与促转型 短期注重促基建与稳增长 加快实施“十四五”重大工程继续聚焦投资拉动大的领域•交通、能源、水利等加快消费基础设施建设•物流、大型商超等兼顾惠民生、补民生短板•城市更新、医疗、康养、教育、文旅等继续支持中小银行发展 积极落实国家重大规划持续布局新领域寻找增长点•新能源•新基建•新型城镇化建设持续兼顾惠民生合理拓宽更多用途 数据来源：《政府工作报告》，中诚信国际专项债募投项目库，中诚信国际整理 4.当期财政预算编制与国家中长期规划相协调的平衡 财政可持续发展应推动完善更具前瞻性、灵活性的跨年度预算平衡机制 建言“政府债务可持续发展”，《中国地方政府债券蓝皮书（2023）》及CMF专题报告发布 7月12日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司、社会科学文献出版社联合主办CMF宏观经济热点问题研讨会（第71期）暨《中国地方政府债券蓝皮书（2023）》发布会于线上举行。 本期论坛由中国人民大学经济研究所副所长、中国宏观经济论坛（CMF）副主席，中诚信国际信用评级有限责任公司董事长闫衍主持，聚焦“政府债务可持续发展”，来自学界、政界、企业界的知名经济学家孙晓霞、毛振华、王利民、李迅雷、张明、赵全厚、胡恒松、袁海霞、刘晓光联合解析。 论坛第一单元，财政部金融司原司长孙晓霞，中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席，中诚信国际首席经济学家毛振华，社会科学文献出版社社长王利民致辞。 孙晓霞首先对《中国地方政府债券蓝皮书（2023）》的出版表示了热烈的祝贺。她提出，政府债务规模增长要与经济增长形成良性循环，如果政府债务能够产生足够大的经济效益，债务风险就会相对收敛。债务资金的合理高效使用是保障债务可持续的基石，也是调节债务结构和债务规模的重要手段，需要从债务资金使用这一微观角度去探讨债务的可持续性发展。 毛振华表示，中国地方政府债务源于央地财权事权不匹配，其根源在于体制问题。一是行政体制，我国单一行政体制决定了在地方政府出现危机时，中央政府存在救助动机，一定程度上加深了地方政府对中央财政的依赖。近年来中央不断加大转移支付，在弥补地方财力的同时容易造成地方预算约束的软化，反向强化了地方政府举债投资的意愿。二是财政体制，我国央地财政关系纵向失衡，大量基建任务由财力不足的地方政府甚至基层政府承担，事权及支出责任的下放加速地方投融资的恶性循环。需将地方债务问题放到整个现代财政体制改革的框架下统筹考虑，向改革要财力，在发展中化解债务。 除了中长期持续深化改革外，还需要着眼于实现当下风险的软着陆，对于债务压力大、流动性不畅、丧失市场信心的区域，可在压实地方政府偿债主体责任的前提下合理利用中央资源，根据债务类型适当转移风险。 王利民首先对参与发布会的各位嘉宾表示衷心的感谢。他提出，近年来，宏观经济运行的“三重压力”增大，迫切需要发挥政府的作用来稳经济。《中国地方政府债券蓝皮书（2023）》是系列蓝皮书的第三部，秉持专业客观的分析视角、紧密结合社会实践，对八类主要募投领域的地方政府专项债券展开了深入剖析，并对各个区域的地方政府债券特点进行了持续追踪研究，提供了不同省份地方债情况的详细分析。针对有效防范化解地方政府债务风险、助力地方债券市场高质量发展等进行了专业分析并提出了政策建议。在各位专家的支持下，未来中国地方政府债券蓝皮书的研创还会取得更加丰硕的成果，在更高层次上实现理论创新，并不断推动中国地方政府债券市场高质量发展。 论坛第二单元，中国人民大学国发院中国政府债务中心联席主任、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员、中诚信国际研究院执行院长袁海霞代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。 报告围绕以下三个方面展开： 一、我国地方政府债券发展五大特点 二、“债务-资产”转化效率不高——地方债发展面临结构与效率的四重错配 三、地方债可持续发展需把握四个平衡 近年来，我国地方政府债务风险尤其是结构性风险较为突出，地方政府债券作为地方政府债务的重要构成，探讨其发展现状、面临的问题及可持续发展路径具有重要意义。 一、我国地方政府债券发展五大特点 （一）历经十余年快速发展，地方债已成为我国债券市场第一大券种 自2009年启动发行以来，我国地方政府债券经历了“代发代还-自发代还-自发自还”三大阶段，于2017年5月成为我国债券市场最大的债券品种。2020年新冠疫情以来，仅用2年即实现存续规模从20万亿到30万亿的跨越，2023年末存量规模将接近40万亿，占债券市场总规模的比重或接近26%，占GDP比重或超过30%，持续发挥稳增长、调结构、惠民生、促转型等多元作用。在规模扩容的同时，地方债管理制度也不断完善，在债券发行、资金使用、风险防范等方面出台了一系列措施，持续推动地方债“借用管还”各环节持续运转。 （二）目前地方债发展呈现五大特点 今年以来，积极财政“加力提效”要求下，作为宏观调控的重要手段，地方债在稳增长、促投资、保民生、扩内需等方面发挥了重要作用，其发展呈现出五大特点。 1、新增限额力度相比去年实际发行规模有所收缩，供给前置化但节奏相对偏慢，后续需加快新增专项债发行助力稳增长 今年地方债新增限额为4.52万亿元，其中专项债3.8万亿元，较上年小幅增加0.15万亿，但与去年实际发行的4.03万亿相比力度有所收缩；政策发力靠前的导向下，一季度地方债发行规模创历史新高，但二季度有所放缓，上半年共发行地方债4.37万亿元，同比下降16.80%，与去年相比节奏整体偏慢，伴随经济修复边际放缓，后续可加快新增专项债发行使用节奏，为下半年投资和消费需求形成支撑。 2、发行结构以新增为主，偿债压力较大地区再融资债占比较高 近年来地方债发行以新增债为主、占比超六成，但在偿还债务及地方债到期滚动压力下再融资债占比上升，上半年接近四成，全部用于偿还到期债券，贵州、天津、吉林、内蒙古等地再融资债占比较高。 3、发行更趋长期化，长期限债券占比上升 上半年发行的地方债中，10年及以上期限合计占比70%，较上年全年抬升约4个百分点，发行更趋长期化，与项目期限更为匹配。 4、发行更加市场化，逐步探索定价基准“换锚” 在陆续经历各省地方债发行利差突破较招投标前5日同期限国债上浮40bp、25bp的隐性限制后，地方债发行定价参考基准开始向地方债收益率曲线调整，投标区间下限有所下降，市场化定价空间进一步加