2023年夏季以来经济政策回顾及建议

中国人民大学重阳金融研究院 中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。 作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理4个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。 “小修小补”刺激不够，“大开大合”改革才行 ——2023年夏季以来经济政策回顾及建议 人大重阳“宏观形势”系列研究报告第34期3 目录 一、2023年夏季以来重要经济政策回顾及评价8 二、中国经济发展及其潜力空间的理论逻辑30 三、需高度警惕2023年二季度以来的经济下滑趋势33 四、政策优化与改革深化的九条建议36 摘要 ◆2023年二季度以来，中国经济增速放缓。二季度末以来，特别是7月24日中央政治局会议以来，中央、各部委和地方政府及时出台一系列稳增长的政策措施，覆盖广泛、定位精准、亮点颇多，在部分领域初步起到了遏制经济下行势头的作用，从8月经济运行情况看，部分指标开始呈边际改善态势。由于政策效果的滞后性，预计前期政策效果可能会在未来几个月的经济数据中持续体现。 ◆中国人民大学重阳金融研究院研究团队通过对数十位企业界人士和经济学者的调研发现，尽管中国经济下行势头在部分领域得到初步遏制，但从中长期的角度看，社会信心不足仍是当前经济发展面临的迫切问题。通过一系列的政策梳理、比较与调研，可以发现当前经济复苏政策的实际力度并不够，仍着眼于治标的“小修小补”，受益面偏窄，缺少“大开大合”的治本之策；民企利好政策的持续性令人疑虑，经济体制改革和法治化建设迟缓影响市场主体信心；少数政策存在行政干预和计划色彩；长短期政策配合度不够。 ◆近年的经济体制改革进展离党的十八届三中全会通 过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （简称《决定》）设定的目标仍有差距，具体体现在制度体系建设、基本经济制度建设、完善现代市场体系、政府职能转变、财税体制改革、城乡发展一体化体制机制建设、构建开放型经济新体制等方面。 ◆2023年二季度以来中国经济复苏潜力未能完全释放，需要从理论上加深理解。当前，西方流传的各种“陷阱论”引发广泛关注，但只要正确认识到中国经济发展所处阶段、巨大发展潜力和基本制度优势，就不难发现这些观点缺乏坚实的理论和实证依据，与中国当前实际并不相符。 ◆要拼经济，更要拼改革、拼开放！中国经济面临的 根本问题不是周期性问题，与日本当年的“资产负债表衰退”问题也存在本质不同，而是源于结构性的信心问题，仅靠传统的财政政策、货币政策不能完全解决，唯有加快落实《决定》提出的相关改革举措，坚定朝法治化、市场化、国际化的方向迈进，让市场在资源的配置中起决定性作用，方能大幅提升市场信心，推动中国经济尽快达到潜在增速。 ◆中国人民大学重阳金融研究院2023年9月14日发布的这份《“小修小补”刺激不够，“大开大合”改革才行——2023年夏季以来经济政策回顾及建议》报告在三大方面提出九条政策优化和改革深化建议。在完善公平、中性的市场主体竞争环境方面，一是公平处理对民企欠款问题，纠正历史上影响较大的民企冤错案件；二是完善投资者保护制度，提升国内投资的安全性；三是找准着力点，更为精准地优化征税结构。在建设包容性、现代化的金融体系方面，一是厘清普惠性和商业性金融业务的界限，适时优化房地产金融和监管政策；二是扩大金融业对内对外开放，规范市场准入门槛；三是优化创新地方政府债务结构，缓解地方债最后一公里的风险，为建立风险管理长效机制换取空间。在推进市场化配置改革、加快政府职能转变方面，一是切实全面推进要素的市场化配置；二是加快落实地方政府职能转变，强化权力制约和监督机制；三是改革地方官员政绩考核体系。 引言 2023年二季度以来，特别是 7月24日中央政治局会议以来，中央、各部委和地方政府及时出台一系列稳增长的政策措施。为此，中国人民大学重阳金融研究院对2023年夏季以来出台的重要政策措施进行梳理，并先后走访云南、浙江、新疆、重庆、四川、广东、澳门、上海等地。总体看，政策措施覆盖广泛、定位精准，在部分领域已初步起到了缓解经济下行压力的作用。 然而，当前中国经济增长下行压力依然较大，从调研走访中获知的民间投资、社会信心、经济预期依然不足。虽然近期的政策举措不乏亮点，但这些政策主要是着眼于治标的“小修小补”，缺少“大开大合”的治本之策。目前经济体制改革进展距离十 年前党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（《决定》）设定的目标仍有差距。 目前，中国经济发展潜力依然巨大，尽管西方对中国经济发展的各种“陷阱论”甚至“中国崛起顶峰论”在近年来不断盛行，但只要加快落实《决定》中明确的相关改革举措，市场信心便能逐渐恢复，中国经济也定能回归潜在增速。 为此，中国人民大学重阳金融研究院研究团队在完善公平、中性的市场主体竞争环境，建设包容性、现代化的金融体系，以 及推进市场化配置改革、加快政 府职能转变三大方面的重要领域提出九条政策优化和改革深化建议。 一、2023年夏季以来重要经济政策回顾及评价 2023年夏季以来，特别是7月 24日中央政治局会议以来，中央、各部委和地方政府及时出台一系列稳增长的政策措施，如表1、图1所示，涉及民营经济营商环境和法制保障，促进民间投资，促进消费、扩大内需，完善对房地产业的支持政策，金融支持实体经济，资本市场改革，推动高水平对外开放，减税等涉及国计民生的各个方面，亮点颇多，在部分领域起到了遏制经济下行势头的作用。从7月份经济运行情况看，虽然不少经济指标依然在下滑，但剔除基数效应影响，餐饮、电影、旅游、基建、制造业投资均呈边际改善态势。8月份CPI由负转正，PPI降幅继续收窄，制造业PMI指数虽然仍位于收缩区间，但延续收窄态势，新订单指数自4月份以来首次升至扩张区间。由于政策效果的滞后性，预计前期政策效果应会在未来几个月经济数据中持续体现。 针对民营经济营商环境的改善、促进民间投资、促进消费、房地产和金融支持政策、减税、高水平对外开放、活跃资本市场、防范化解地方政府债务风险等八项推动经济复苏的主要方面，中国人民大学重阳金融研究院逐条列表式进行了历史比较，如表1、图1所示，得出了一些很有意义的看法。 第一，针对民营经济营商环境 和法制保障，此前已形成以2019年国务院颁布的《优化营商环境条例》 （简称《条例》）为核心的政策体系。《条例》作为优化营商环境的基础性行政法规，重在确立优化营商环境的基本制度规范，明确方向性要求，而7月19日国务院发布的 《关于促进民营经济发展壮大的意见》（简称《意见1》）是对《条例》的落实和深化，提出了不少新举措。比如，《条例》提出，“国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度”，《意见 1》则进一步强调，“各地区各部门不得以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或变相设定准入障碍”，“稳步开展市场准入效能评估，建立市场准入壁垒投诉和处理回应机制”。此外，《条例》虽然强调“国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款”，但并未涉及政府实际发生拖欠行为后如何处置，而《意见1》则进一步明确“将政府失信信息纳入全国信用信息共享平台”，这将有助于增强对政府失信行为的约束。8月1日，发改委等部门发布《关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》（简称《若干举措》），重点是围绕《意见1》的贯彻落实，进一步深化细化实化相关政策措施，在促进公平准入、强化要素支持等四方面提出了28项具体措施，涵盖鼓励民间资本参与国家重大项目，延长普惠小微贷款支持工具期限至2024年底，加大力度清理机关、事业单位、国有企业拖欠中小微企业账款等方面。为进一步加大对民营经济在制度层面的支持，9月4日，国家发改委表示，党中央、国务院决定在发改 委设立民营经济发展局。 第二，关于促进民间投资，7月24日国家发改委发布《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》（简称《通知1》），从明确工作目标、聚焦重点领域、支持民间资本参与重大项目、健全保障机制、优化民间投资项目的融资支持等四方面提出了17项工作措施，针对当前民间投资面临的主要问题，在项目推介上推出“三清单一平台”；在要素保障上建立“一库一机制”；在问题反映上搭建线上线下相结合的沟通渠道。 第三，关于促进消费、扩大内 需的政策涉及汽车、住房、数字消费等重要领域。国家发改委、财政部、中国人民银行等部门于7月20日发布《关于促进汽车消费的若干措施》 （简称《若干措施1》），从汽车限购、老旧车更新消费、二手车、新能源汽车配套、新能源汽车购置使用成本等方面提出了十条政策建议。明确“优化汽车限购管理政策”，“推动公共领域增加新能源汽车采购数量”，“加大汽车消费信贷支持，鼓励金融机构合理确定首付比例、 贷款利率、还款期限”。7月31日，国家发改委再次发布《关于恢复和扩大消费的措施》（简称《措施》），提出了支持刚性和改善性住房需求、全面落实带薪休假制度等扩大内需、提振消费的20条具体举措，共涉及六个方面，涵盖住房、汽车、数字消费等领域。《措施》在《若干措施1》提出的“优化汽车限购政策”的基础上，进一步明确“各地区不得新增汽车限购措施”，“因地制宜优化汽车限购措施”。 第四，关于房地产支持政策，7 月10日，中国人民银行、国家金融 监管总局将此前2022年11月发布的《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》（简称《16条》）将有关政策的适用期限延长至2024年12月31日。在7月14日的国新办新闻发布会上，中国人民银行指出，“支持和鼓励商业银行与借款人自主协商变更合同约定，或者是新发放贷款置换原来的存量贷款”。8月1日，中国人民银行、外管局2023年下半年工作会议部署的居民住房贷款政策，进一步提出“继续引导个人住房贷款利率和首付比例下行，更好地满足 居民刚性和改善性住房需求”，“指导商业银行依法有序调整存量个人住房贷款利率”。这里都没有将支持政策局限于刚性需求或首套住房，为改善性住房政策进一步调整留下空间。同时“支持和鼓励”变为“指导”，意味着政策调整进入实施阶段。8月下旬以来，政策实施步伐加快。 8月25日，住建部等部门将住房贷款中住房套数认定标准调整为“认房不认贷”，此举将有助于激活购房需求。8月31日，中国人民银行、国家金融监管总局宣布，存量首套住房商业性个人住房贷款借款人可申请调降利率，降低个人首套和二套住房贷款最低首付比例,并大幅调降二套住房利率下限。 第五，关于推动高水平对外开 放。6月1日，国务院发布《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》（简称《若干措施2》），聚焦货物贸易、服务贸易等六大方面，提出33条具体举措。《若干措施2》主要选择在外向型经济发展水平较高、应用场景丰富、监管能力较强的上海、广东、天津、福建、北京等五个自贸试验 区和海南自由贸易港开展先行先试。7月21日，国务院发布《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》（简称《意见2》），提出六大方面24条政策措施，涉及 29个部门和各个地方，进一步加大吸引外商投资力度。8月1日，中国人民银行、外管局2023年下半年工作会议提出将“简化境外投资者投资中国市场程序，丰富可投资资产种类。进一步便利境外投资者增持人民币资产，有序推进人民币国际化”。 第六，关于减税，早在3月24日，国务院常务会议就决定，延续和优化实施部分阶段性税费优惠政策。3月26日，财政部、税务总局发布 《关于小微企业和个体工商户所得税优惠政策的公告》（简称《公告1》），对小型微利企业、个体工商户年应纳税所得额不超过100万元