宏观经济点评：美国政府关门危机：源起、进展及可能影响

宏观经济点评 请务必参阅正文后面的信息披露和法律声明 1 / 9 2023年09月28日 《高利率水平或将持续更久——9月FOMC会议点评—宏观经济点评》-2023.9.21 《政策持续落地，关注化债、地产等增量政策—宏观周报》-2023.9.17 《预计Q3 GDP约为4.7%，总需求政策加码空间仍存——兼评8月经济数据—宏观经济点评》-2023.9.16 美国政府关门危机：源起、进展及可能影响 ——宏观经济点评 何宁（分析师） 潘纬桢（联系人） hening@kysec.cn 证书编号：S0790522110002 panweizhen@kysec.cn 证书编号：S0790122110044  美国政府关门的“来龙去脉” 在美国三权分立的体制下，美国众议院掌握政府资金的拨款权，并设有专门的拨款委员会进行管辖。理论上来说，众议院拨款委员会应该在每个新财年（10月1日）开始前完成拨款程序，但由于整个程序较为复杂，常规的拨款法案如果没有办法在新财年开始前通过，国会可以通过一项持续性决议（CR），为政府提供临时资金，从而保证政府的运转。但若新财年之前没有办法通过新的拨款案，且持续性决议没有办法即时生效，则美国政府将会面临资金缺口（funding gap），而这是导致美国政府关门（shutdown）的重要原因。  拜登政府遭遇关门危机的原因与进展 在2023年6月底，美国总统拜登与国会就债务上限问题达成一致，同意将债务上限推迟至2025年1月1日。作为交换，其同意在2025年前限制联邦政府开支。虽然成功在大选年即将到来的时间节点避免了债务问题，但共和党内的保守派对于这一份法案仍是相当的不满意，认为应该更大程度的削减相关的支出。目前共和党的拨款法案要求削减联邦支出大约8%。此外，双方在对乌克兰援助的问题上也存在重大分歧。根据CRFB在9月26日的调查数据，美国政府关门的概率已经高达87%。  拜登政府关门的可能影响与后果 如果拜登政府关门，则其对美国社会经济的影响或体现在两个方面：一是若政府关门，则意味着有相当一大部分的联邦政府工作人员将被迫无薪休假，相关的公共服务将会停止，从而造成社会运行的秩序混乱；二是可能会对美国经济产生一定的影响，根据CBO的研究，在2018年12月22日至2019年1月25日的政府关门期间，美国2018年4季度、2019年1季度的GDP中有大概30亿美元无法恢复，约占2019年整个GDP的0.02%。而这还没有考虑对于私人部门的连带影响。此外，在当前的情况下，美国政府关门还意味着相关的经济数据可能会无法及时发布，或将会对美联储以及金融市场的决策产生一定的影响。 不过需要注意的是，虽然美国政府关门实际的经济影响或有限，其潜在影响还需要我们加以密切关注。首先，政府关门的背后反映的是美国两党之间的分裂，从而带来不确定性；其次，可能会影响投资者对美国国债的信心，从而推升美债风险溢价水平，促使美债收益率较长期维持在高位；最后，美国政府如果关门，后续拜登政府想在年推动相关的财政刺激可能性会比较小，对美国经济的增长动能带来一定的负面影响。  历次政府关门期间大类资产波动情况并不相同 我们对1976年以来美国政府关门（含资金短缺）时长大于等于3天以上的各类资产波动情况进行了汇总统计，发现在每一阶段不同资产表现均有所差异，但总的来看，黄金表现都相对良好，或与资金的风险偏好有所降低有关。  风险提示：两党分裂加剧，美国政府关门时长超预期。 相关研究报告 宏观研究团队 开源证券 证券研究报告 宏观经济点评 宏观研究 宏观经济点评 请务必参阅正文后面的信息披露和法律声明 2 / 9 目 录 1、 美国政府关门的“来龙去脉” ..................................................................................................................................................... 3 2、 当前美国政府遭遇关门危机原因及可能影响分析 ................................................................................................................. 4 2.1、 拜登政府遭遇关门危机的原因与进展 .......................................................................................................................... 4 2.2、 拜登政府关门的可能影响与后果 ................................................................................................................................. 6 2.3、 历次政府关门期间大类资产波动情况并不相同 .......................................................................................................... 7 3、风险提示 ...................................................................................................................................................................................... 7 图表目录 图1： 美国政府已经历多次资金短缺及关门................................................................................................................................ 3 图2： 可持续性决议目前使用的频次非常高................................................................................................................................ 5 图3： 10年期美债收益率创下近期新高 ...................................................................................................................................... 7 表1： 美国政府关门大多因为财政预算问题未达成一致 ............................................................................................................ 4 表2： 美国政府财政支出（Discretionary Spending）预算基本未有增长 .................................................................................. 5 表3： 美国政府关门（含资金短缺）期间大类资产表现各异（%） ........................................................................................ 7 宏观经济点评 请务必参阅正文后面的信息披露和法律声明 3 / 9 1、 美国政府关门的“来龙去脉” 在美国三权分立的体制下，众议院掌握政府资金的拨款权，并设有专门的拨款委员会进行管辖。考虑到整个拨款过程较为复杂，因此拨款委员会共设有12个小组，分别负责制定某一项为政府特定部门和领域提供资金的法案。当法案成功通过众议院和参议院，并由美国总统签署后，即可生效。理论上来说，众议院拨款委员会应该在每个新财年（10月1日）开始前完成拨款程序，但是由于整个程序较为复杂，常规的拨款法案如果无法在新财年开始前通过，国会可以通过一项持续性决议（continuing resolution，简称CR），为政府提供临时资金，从而保证政府的运转。 从上述机制中不难发现，如果在新财年之前没有办法通过新的拨款法案，且持续性决议没有办法即时生效，则美国政府将会面临资金缺口（funding gap），而这是导致美国政府关门（shutdown）的重要原因。当然，如果12项法案中有部分通过，则美国政府面临的局面则是部分关门（partial shutdown）。事实上，在1980年代以前，资金缺口对美国政府的运行并无太大影响，因大家普遍预期在拨款法案通过后将获得相应的补薪。但在1980和1981年，时任美国司法部长Benjamin Civiletti主张对《反赤字法》（Antideficiency Act）进行更为严格的解释，其认为政府机构在面临资金缺口时并没有办法完成其合法工作，自此开启了美国政府关门的先例。在1982财年，美国联邦政府首次关门，政府雇员开启无薪休假。不过一些“必要”的部门（军队、执法人员等）拥有豁免权，可以继续工作，并在拨款法案通过后得到补薪1。 根据美国众议院的数据，自1976年以来2，美国政府总计经历20次资金缺口，其中10次均导致政府关门，目前为止经历单次关门时间最长的是特朗普政府，彼时美国政府从2018年12月22日关门至2019年1月25日，持续时间34天。里根政府时期，美国政府经历了较多次数的关门，不过每次持续时长相对较短。 图1：美国政府已经历多次资金短缺及关门 数据来源：U.S. House of Representatives、开源证券研究所，注：2019年时长包含2018年关门。 1 https://history.house.gov/Institution/Shutdown/Government-Shutdowns/ 2 1974年美国国会预算程序便有所修改，并于1976年正式生效，故统计1976年以来数据。详见https://www.govtrack.us/congress/bills/93/hr7130/text 0510152025303540资金短缺（funding gap)时长政府关门时长天 宏观经济点评 请务必参阅正文后面的信息披露和法律声明 4 / 9 由上可见，近20年来几乎每次资金缺口都会导致政府关门，究其原因，主要还是在于美国两党政治斗争益发严峻，双方对政府相关财政预算的分裂程度加剧，拨款法案需要花费更多的时间协商讨论。在此情况下，持续性决议便容易成为两党之间谈判的筹码，在双方分歧较大的时候，政府会容易陷入关门的窘境。 表1：美国政府关门大多因为财政预算问题未达成一致 政府关门时间 总统 众议院 参议院 争论事项 1981.11.20-23 里根 民主党 共和党 当前意义上的第一次政府关门，里根要求削减国内支出，并承诺否决任何未包括至少一半削减金额的法案。但众议院坚持大幅削减国防开支，并增加自身和公务员队伍的工资。 1982.9.30-10.2 里根 民主党 共和党 国会错过了为政府提供资金的全面支出法案采取行动的最后期限。 1984.10.3-5 里根 民主党 共和党 众议院民主党人正在推动一些白