迈向气候驱动的贸易议程（英文）

2021年1月 气候驱动的贸易议程 AUTHORS JackCaporalWilliamReinsch CSISScholl国际商务主席的报告 关于CSIS 战略与国际研究中心（CSIS）是一个两党，非营利的政策研究组织，致力于推进实用的想法，以应对世界上最大的挑战。 ThomasJ.Pritzker于2015年被任命为CSIS董事会主席，接替前美国参议员SamNunn（D-GA）。CSIS成立于1962年 ，由JohnJ.Hamre领导，他自2000年以来一直担任总裁兼首席执行官。 CSIS的目的是定义国家安全的未来。我们以一套独特的价值观为指导-无党派，独立思考，创新思维，跨学科奖学金 ，诚信和专业精神以及人才发展。CSIS的价值观朝着产生现实影响的目标一致。 CSIS学者将他们的政策专业知识，判断力和强大的网络带入他们的研究，分析和建议。我们组织会议，发布，演讲和媒体露面，旨在提高相关利益相关者和感兴趣的公众对政策问题的知识，意识和显着性。 当我们的研究有助于为关键决策者的决策和关键影响者的思想提供信息时，CSIS具有影响力。我们致力于建立一个更安全 ，更繁荣的世界的愿景。 CSIS被宾夕法尼亚大学的“全球智库指数”评为2016-2018年美国头号智库以及国防和国家安全卓越中心。CSIS不采取具体的政策立场；因此，本文表达的所有观点应理解为仅是作者的观点。 ©2021战略与国际研究中心。保留所有权利。 战略与国际研究中心，华盛顿特区西北部罗德岛大道1616号，20036 202-887-0200|www.csi.org Acknowledgments 作者要感谢整个能源安全与气候变化计划允许Scholl主席为他们在一个非常重要的主题上的工作做出贡献，并感谢他们在该项目的过程中的宝贵支持和投入。特别是，SarahLadislaw和NiosTsafos提供了批判性思维的领导和指导。作者感谢JasmieLim的不可替代的行政支持和PatricSamell的研究贡献。作者还要感谢参加仪器圆桌会议和研究访谈的专家。 该报告是气候智慧型外交政策项目的一部分，该项目是一项全中心计划，致力于为美国释放新的机会，通过国际参与来领导和促进美国在气候变化方面的利益。气候变化正在改变国内和 从安全到贸易的外交政策制定；发展到全球卫生；粮食安全到能源；以及所有多边和双边关系。气候变化是一个没有边界和有边界的问题 在这一倡议下，CSIS正在为气候变化创造一个新的领导平台，因为它涉及贸易、安全、数据、外交政策和能源。该项目是在Hewlett基金会的支持下实现的。 Contents 1|Introduction1 2|贸易与环境政策的交叉3 3|国际基金会16 4|WTO判例18 关贸总协定第二十章：环境措施、非歧视和平衡18 工艺和生产方法：纤维细差18 5气候驱动型贸易议程的机遇30 复兴和扩展EGA分类33 6关于作者37 1 Introduction I 长期以来，国际贸易和气候变化一直被认为是全球社会需要解决的两个不同问题。然而，单独来看，每一个都可能产生意想不到的后果，可能会影响另一个:保护主义扼杀获得有竞争力的清洁技术、补贴 违反贸易规则促进这种技术，或增加贸易导致额外的温室气体排放。气候危机的全球规模，其紧迫性和潜在的生存影响引发了人们的疑问，即25年前或70年前制定的贸易规则是否适合当今的挑战。决策者应该研究贸易和气候变化之间的联系，而不是将贸易和气候变化分开。 这些联系现在比以往任何时候都更加重要。新冠肺炎疫情造成的全球变暖和全球经济下滑的紧迫感日益增强，为各国政府提供了一个机会，让他们接受经济刺激措施，以启动经济，加快清洁能源的采用，并在此过程中创造就业机会。尽管在能源需求总体下降的推动下，化石燃料价格下降，但可再生能源在2020年第一季度占全球电力供应的28%，同比增长2个百分点。然而，由于供应链中断和全球状况，预计2021年可再生能源的增长将放缓。 经济限制金融。1Covid-19推动的全球经济放缓为各国政府提供了利用经济刺激来加速清洁能源转型和缓解全球变暖的机会。公共资助的清洁能源技术研发也将需要 但是，并非所有刺激措施都优先考虑清洁能源或对气候友好。 企业、消费者和政府继续投资，在某些情况下，支持对环境造成重大破坏的行业，这表明环境 没有充分说明作为外部性。鉴于这种失败，而且大多数行为者仍然主要受到传统意义上的财富和价值最大化的驱动，政府激励措施对于刺激向绿色经济的过渡是必要的。与此同时，大流行为企业提供了一个以可持续方式重建供应链的机会，如果他们足够聪明，可以抓住它。然而，走向可持续发展——如果发生的话——将发生在几年前为应对一个截然不同的世界而构建的规则和制度框架内。更新这些规则很重要，但变化是缓慢的。人们认识到更新是必要的，目前有一个试验案例——努力就渔业和渔业补贴的新多边规则达成一致——这将促进可持续性。协议要求世界贸易组织(世贸组织)所有164个成员达成共识，这证明很难实现。渔业协定的成功将大大推动包括气候变化在内的进一步多边谈判。如果做不到这一点，世贸组织成员的一部分之间可能会出现较窄的诸边协议，但改革世贸组织的基本规则仍将是一个长期的过程。 项目和等待这种改革将阻碍全球应对气候变化的努力。在短期内，一条更具建设性的道路是学习贸易政策如何在现有贸易规则内促进应对气候变化。 长期以来，人们一直质疑构成全球贸易体系基础的规则是否会阻碍政府应对气候变化和制造其他负面环境外部性的政策。贸易政策可以通过边境措施，补贴，标准制定，公共采购框架以及自由贸易协定中的环境政策来增强绿色产业政策。2根本的问题是当前的 贸易政策工具箱和其中的规则手册为政策制定者提供了空间，可以着手制定贸易议程，以进一步应对气候变化。 本文将解释贸易政策如何成为加强气候政策的杠杆。将审查贸易工具箱及其气候效用，以及世贸组织关于影响贸易的环境措施的现有判例。本文最后就如何设计气候驱动的贸易议程提出了建议，以最大程度地减少与世贸组织规则的冲突，并概述了决策者在短期内考虑的具体建议。 2 贸易与环境政策的交叉 A 至少有五种贸易政策工具可以影响环境政策：边界措施，补贴，标准制定，公共采购和自由贸易协定中环境政策的分割。有一些不太具体的工具，例如引用可持续发展的广泛语言 贸易协定序言中的发展和环境，可以为环境政策提供反对贸易规则的空间。世贸组织已经确认，关于环境的序言语言在如何解释和应用特定规则方面具有重要意义。3 边境措施 边境措施中最主要的是关税，除非产品受到自由贸易协定的保护，否则WTO要求在最惠国待遇的基础上实施关税。削减环境商品关税的协议，例如《亚太经合组织绿色商品协议》，可以促进环境目标。 研究表明，对每一美元产出二氧化碳排放量较高的商品存在关税（和非关税壁垒）“偏见”。4换句话说，“脏”商品的关税较低，这为他们提供了隐性补贴。 另一方面，与碳密集程度较低的类似产品相比，已经考虑对碳密集产品征收更高的关税。关于这种方法是否会违反WTO规则，该规则要求所有“同类产品”都应得到相同的对待，还是由于两种产品所包含的二氧化碳含量而被认为是不同的，因此存在争议。许多人认为，适用于进口的碳税可以根据WTO规则来制定，但是存在许多复杂性和考虑因素，特别是随着该税的范围深入到商品的供应链中。本文第三部分对这一论争进行了探讨。 补贴 WTO认为补贴是政府提供的“财政贡献”，可以提供利益。例子包括直接转移资金，例如赠款或贷款；潜在的资金转移或责任，例如贷款担保；以及放弃的政府收入，例如税收抵免。 只有在补贴是“特定的”补贴的情况下，才可以采取行动反对补贴，这意味着补贴是提供给特定公司或特定公司集团的 。 WTO进一步将补贴分为两类：可操作的补贴和禁止的补贴。如果补贴损害了WTO成员的国内产业，则被认为是可操作的，受影响的政府可以对补贴产品征收反补贴税。禁止的补贴是 更严重的违反世贸组织规则，被定义为补贴取决于出口业绩或取决于使用国内产品超过外国产品。绿色产业政策通常包括一系列不同类型的政府支持，但世贸组织规则并不涵盖所有这些支持。例如，政府对核电基础研究和开发的资助不会被认为是具体的，也不会损害外国竞争对手。但是，在国内制造的转子上为海上风电项目支付政府赠款或税收抵免将是禁止的补贴。 除了世贸组织的总体补贴规则外，各国还在自由贸易协定中施加了更详细的补贴纪律。例如，《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）禁止某些导致非法，未报告和无管制捕捞的补贴。整个世贸组织成员也正在就渔业补贴的具体纪律进行谈判。 SteveCharnovitz的“绿色补贴与WTO”阐明了WTO《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）对环境补贴的管辖权。5Charovitz强调，许多绿色补贴并未明确满足可采取行动或禁止补贴的要求，而是属于灰色措施类别，这些措施在WTO法律中的地位不明确。这种模棱两可的原因是世贸组织模糊的规定定义了补贴，而措施的地位取决于其经济影响。出现定义问题是因为不清楚ASCM是否涵盖某些类型的援助，例如收入支持，对外国接受者，国家以下实体和个人的价格支持。 法律上的不确定性还源于对ASCM第1条关于提供商品和服务的概念范围的歧义，根据协议被认为是财政捐款。上诉机构对这一概念进行了弹性解释，以包括非货币投入。6在美国-大型民用飞机案（DS353）中，无形权利的规定-专利，商标，知识产权等-被包括在该定义中，并被认为是 补贴。关于无形权利的发展案例法对于未来考虑环境政策工具尤其重要，例如政府发布的排放配额。这些问题尚未在世贸组织得到裁定。由于缺乏明确性，政策制定者可能会不鼓励用某些支持工具来支持环境友好项目。 最后，关于在ASCM下哪些政策措施会带来好处以及ASCM的特殊性考虑范围，存在解释性问题。WTO判例法几乎没有澄清 在这些问题上，使成员在很大程度上不确定环境措施和补贴是否会带来好处，以及它们是否符合特定性的门槛。随着ASCM第8条的到期-暂时规定了一些不可操作的环境补贴-某些可以支持环境目标的补贴将仍然处于灰色空间；然而， 在WTO争端解决过程中解释环境补贴时，仍然可以考虑第8条的意图。 随着许多WTO成员寻求控制排放并实现绿色目标，他们将不可避免地利用政府政策，包括补贴。ASCM范围和应用的不确定性存在两个风险。首先，政府可能对接受某些类型的支持持谨慎态度，因为他们担心在世贸组织提起诉讼。其次，世贸组织关于绿色补贴的争端指责补贴成员可能会开创一个先例，限制绿色补贴的空间。 尽管鉴于世贸组织缺乏正常运作的争端解决系统以及那里的谈判机构萎缩，政府可能不会更加明确ASCM与绿色补贴之间的关系，但世贸组织成员仍应努力在这一问题上取得具体进展。 美国补贴 在联邦层面，美国通过税收支出、直接支出、研发和贷款担保为可再生能源部门提供支持，税收支出是最重要的支持，占2016年联邦可再生能源补贴的近80%。7这是允许“可归因于条款的收入损失”的做法 联邦税法允许从总收入中特别排除，豁免或扣除，或提供特别抵免，优惠税率或递延纳税义务。”8据估计，2019年 ，通过税收支出将约87亿美元分配给可再生能源。9 7% 14% 80% 2016年美国绿色补贴 直接支出税收支出研究与发展 资料来源：美国能源信息署，《2016财年能源直接联邦金融干预和补贴》（华盛顿特区：美国能源信息署，2018年4月），https：//www.eia.gov/analysis/requests/subsibility/pdf/subindy.pdf。 从2010年到2016年，联邦政府对可再生能源的补贴从173亿美元下降到70亿美元，下降了59%。10这种下降源于支持可再生能源计划的资金减少 能源，如高级研究计划局-能源和能源部的贷款计划。11相反，联邦政府优先考虑化石燃料和核能相关技术的开发。 12 美国可再生能源补贴总额数百万美元 18,000 16,000 14,00