金融行业2023Q2中国金融监管：金融风险压力较大，金融监管改革深化

NIF 中国 D季报主编:李扬 宏观金融 殷剑峰张旸王蒋姜 NIFD季报主编:李扬 中国金融监管 郑联盛李俊成 2023年8月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。 《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 金融风险压力较大，金融监管改革深化 摘要 2023年2季度，经济政策稳中有进，宏观经济整体呈现稳定发展态势。由于多重因素影响，特别是美联储加息和美欧银行业风险外溢，我国金融体系风险压力加大。国内金融管理部门继续积极应对，深化改革，整体保持金融体系稳定。一是深化金融稳定和发展机制改革，金融监管框架进一步调整，国家金融监督管理总局成立运行。二是房地产监管政策结构性优化，并探索房地产新发展模式。三是继续强化地方政府隐性债务管理，中央政府坚持对平台公司实行“不救援”政策。四是监管机构对大型互联网平台监管整改达成阶段性成果，数字经济监管转向常态化。五是银行风险分类新规出台，着力强化银行风险管理。 本报告负责人： 郑联盛 国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 本报告执笔人： 李俊成 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室助理研究员 【NIFD季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 机构投资者的资产管理 目录 一、国家金融监督管理总局挂牌，金融监管机构改革深化1 二、房地产监管政策优化，探索房地产业新发展模式2 三、平台公司债务压力攀升，隐性债务化解任务加剧5 四、数字经济治理优化，金融业务常态化监管7 五、金融资产分类新规出台，银行风险管理标准趋严9 六、近期中国金融监管展望11 2023年上半年，经济政策稳中有进、稳中求进，中央政府实施了积极的财政政策和稳健的货币政策，着力于修复经济增长，有效促进就业。但是，由于多重因素的影响，特别是新冠疫情后潜在的疤痕效应与美欧持续加息政策外溢和美欧银行业风险外溢等的叠加，我国经济复苏和金融稳定面临的形势更加复杂。国内金融监管体系积极主动应对，着力深化改革，国家金融监督管理总局成立运行，同时，在房地产市场、地方政府隐性债务以及数字经济等领域强化风险应对和监管优化，并优化银行系统风险分类政策以夯实银行风险管理基础。 一、国家金融监督管理总局挂牌，金融监管机构改革深化 2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，决定在中国银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管。2023年5月18日，国家金融监管总局正式挂牌，标志着“一行两会”成为过去式，我国迎来以中国人民银行、国家金融监管总局、中国证监会为主体的“一行一局一会”金融监管格局。 国家金融监督管理总局的成立是基于我国分业监管体系与金融业综合经营趋势不相适应，金融监管部门之间沟通不畅、协调不够的背景。一方面，金融混业经营的发展趋势使得监管真空问题愈发突出。在综合经营模式下，各类金融机构拥有相类似的金融产品，部分金融产品特别是资产管理产品通常也有多个类型金融机构的参与，由此分业监管可能出现监管真空、监管不足、监管重叠甚至监管套利的情况。另一方面，在综合经营趋势下，分业监管的金融监管效率有可能偏低。在分业监管体制下，按照机构性质实行监管，对于机构间合作的金融产品和服务，各监管部门可能存在职责不清和覆盖不足的情形，从而影响监管有效性。除此之外，分业监管也不利于对金融创新实施动态且有效的监管。许多金融创新活动没有明确的属性划分，这也使得部分金融创新活动由于没有明确的监管主体而游离于监管的体系之外，容易导致金融风险的产生。 国家金融监督管理总局成立后，将统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。国家金融监管 总局的成立是国家金融监管机构改革中的重要一步：一是金融监管部门的职责将 更加明确。本轮金融监管机构改革后，中国人民银行的货币政策和宏观审慎政策 双支柱调控职能更加清晰；国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融 业监管，实际上实现了一定程度的“兜底”功能，而中国证监会专司证券业监管。二是金融监管由机构监管向功能监管、行为监管演进。过去的监管体系是以机构监管为主，由于机构类型是既定的，相应监管部门通常更加注重对授牌金融机构的监管，即“谁的孩子谁抱走”，而对于新型金融业态、产品和服务及其交叉性金融产品和服务的关注应对可能不足。国家金融监督管理总局的设立，为统一规制、统一市场确立了管理机构基础，也为开展功能监管、行为监管奠定了制度基础。 本轮金融监管机构改革意义深远：一是实现了金融监管更全覆盖。本轮金融监管机构改革进一步厘清了监管职责，确保了所有金融活动和金融主体都纳入到 现有的监管体系当中，实现对金融活动的全覆盖，避免监管真空和监管套利。二是提高了金融监管效率。在新的金融监管框架下，中国人民银行负责货币政策和宏观审慎监管政策的执行，行使现代中央银行职能；国家金融监督管理总局行使 除证券行业之外的金融业监管和金融消费者权益保护职能；中国证监会负责证券业监管职能。改革后，三者的权力边界、职责分工更为清晰、更为合理。如，中国人民银行和中国证监会的消费者保护和投资者保护职能划归国家金融监督管理总局，使得消费者保护的事权更加统一；中国证监会统一负责债券发行审核工作则提高了债券市场支持实体经济发展的质量和效率，有助于解决长期以来我国债券市场由多个部门分别管理所带来的监管标准不统一、功能监管缺位等问题。 三是强化了地方金融监管的职能。本轮改革调整和剥离了地方金融监管部门金融 发展、招商引资等职能，金融办和金融监管局相分离，地方金融监管部门专司监管职责，从根本上将地方的金融监管机构纳入到整个国家的金融监管体系中，形成更加完善健全的垂直监管体系，让地方金融监管机构回归监管的本职，不再承担“运动员”、“裁判员”的双重身份，同时也有助于解决地方金融监管存在的监管标准不统一、监管职能分散、监管能力不足等问题。 二、房地产监管政策优化，探索房地产业新发展模式 为确保房地产市场平稳发展，妥善应对房地产金融风险冲击，监管部门不断优化房地产监管政策，在强调做好房地产风险应对的同时，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。受疫情影响，2023年一季度积压购房需要得以释放，市场活 15.00 10.00 5.00 0.00 -5.00 -10.00 -15.00 -20.00 -25.00 -30.00 -35.00 % 商品房销售面积 商品房销售额 跃度明显提升，但步入二季度，房地产市场明显降温，调整压力进一步加大（见图1）。2023年一季度优化房地产政策的基调在二季度得到延续。 图1全国商品房销售面积及销售额增速资料来源：wind数据。 在房地产宏观政策方面，2023年二季度的监管政策和具体措施相比一季度有所减少，并呈现以下特点：一是房地产市场政策整体保持稳定，但积极考量风险应对。2023年4月28日，中央政治局会议强调，要在有效防范化解重点领域 之后支持房地产企业发展，提到了“房住不炒”“因城施策”“支持刚性和改善性住房需求”“保交楼”“房地产业发展新模式”等关键词。4月份，央行提出“‘既管冷、又管热’，既支持房地产市场面临较大困难的城市用足用好政策工具箱，又要求房价出现趋势性上涨苗头的城市及时退出支持政策，恢复执行全国统一的首套房贷利率下限”。同月份，自然资源部宣布我国全面实现不动产统一登记。二是需求端更注重维护购房者消费权益。4月份，最高人民法院做出《关于商品房消费者权利保护问题的批复》，保护消费者在商品房无法交付时的合法 权益，进一步降低消费者购房顾虑；5月份，住建部、市场监管总局发布《关于规范房地产经纪服务的意见》，从降低中介费用方面降低购房交易成本，减轻消费购房负担，提升消费者购房需求；6月份，央行宣布5年期以上LPR降息10BP，进一步降低消费者购房成本，提振房地产市场信心。三是供给端侧重从住房租赁方面予以支持。6月份，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会、 财政部、农业农村部联合印发《关于金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》，鼓励运用信贷、债券、资产支持证券、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式，支持专业化、规模化住房租赁企业发展，依法合规加大对新市民等群体保障性租赁住房建设融资支持力度。 2023年二季度地方政府对房地产市场继续保持宽松政策，开展多项举措以提升市场信心。一是以调整公积金和购房补贴作为“因城施策”的主要手段。据中指研究院研究显示，二季度我国出台调整公积金政策77次，购房补贴政策17次，分别占总政策56.2%和12.4%（见表1）。二是贷款利率进一步下调。根据中指数据，2023年以来全国已有超40城调整首套房贷利率下限至4%以下，但 随着符合条件的城市逐渐下调利率下限，二季度以来调整首套房贷利率的城市数量有所减少（见图2）。三是限购和限贷等限制性政策进一步放松。限购方面，各地进一步放松限购区域，降低居民购房门槛，这在二线城市表现尤为明显；限 贷方面，各地贷款支持力度加大，如青岛优化非限购区域首付比例，首套最低调整为20％、二套最低调整为30％。 表12023年上半年全国房地产主要政策频率 月份 合计 优化限购 优化限贷 优化限售 调整公积金 优化限价 购房补贴 优化预售资金监管 引才及落户 1月 60 4 8 0 21 0 10 3 5 2月 58 2 6 2 20 1 19 5 18 3月 67 4 1 5 38 2 14 7 3 4月 62 4 0 2 33 2 5 2 4 5月 39 3 2 0 24 1 4 1 3 6月 36 1 1 3 20 2 8 4 3 资料来源：中指研究院。 全国房地产首套和二套房平均贷款利率 % 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 中国:首套平均房贷利率 中国:全国二套房贷平均利率 2020/01 2020/03 2020/05 2020/07 2020/09 2020/11 2021/01 2021/03 2021/05 2021/07 2021/09 2021/11 2022/01 2022/03 2022/05 2022/07 2022/09 2022/11 2023/01 2023/03 2023/05 图2全国首套房和二套房平均贷款利率资料来源：wind数据。 三、平台公司债务压力攀升，隐性债务化解任务加剧 2023年二季度以来，关于城投平台公司债务的舆情不断，显示出市场对于城投平台公司风险的担忧情绪有所加重。一方面，二季度房地产市场持续转弱，地方土地出让收入增速加速下滑，地方政府债务压力进一步攀升，市场紧张情绪随之上升；另一方面，二季度以来，多起非标违约、银行贷款逾期等城投平台公司风险事件暴露。除此之外，关于城投债务的舆情贯穿二季度始末，一度引发市场高度关注。在二季度末，审计署《关于2022年度中央预算执行和其他财政收 支的审计工作报告》和财政部《关于2022年中央决算的报告》均再次重申省级政府要承担主体和兜底责任，更是引起市场的广泛讨论（如表2）。 表2近期关于防范地方债务风险的部分政策 时间 出处 内容 2022年12月 中央经济工作会议 防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。 2023年3月 “权威部门话开