固收专题研究：如何理解地方政府债务审计？

2023年06月30日 如何理解地方政府债务审计？证券研究报告 作者 固收专题研究（2023-06-30） 孙彬彬分析师 SAC执业证书编号：S1110516090003 sunbinbin@tfzq.com 孟万林分析师 2010年以来，基于对债务规范化控制的需要，中央和地方政府共经历了三次地方政府性债务审计和一次针对隐性债务的摸底，在每次审计结束之后 SAC执业证书编号：S1110521060003 mengwanlin@tfzq.com 都相应出台了政策，进一步完善地方政府债务机制，并提出置换债、特殊 再融资债等措施进行债务置换或化解。 2018年，在基本搭建好地方政府隐性债务监管框架之后，隐债的甄别和认 定工作展开，同时也开始了隐债化解的历程。截止2022年底，已经有北京和广东完成隐债清零，部分地市和区县，也已经在隐债清零的路上一路冲刺。即使没有实现隐债清零，地区债务颜色降档已经比较普遍。但由于近两年土地出让收入持续下滑，疫情冲击地方财政，隐债总体的化解进度可能并不算快。 如何看待新债务摸底的可能与政策安排？ 公开的债务摸底，往往意味着部分债务的身份得到更清晰的确认。那我们现在是否还有进一步确认更多地方政府债务的空间呢？从地方政府的债务率来看，空间比较小，可能性低。 考虑到三年疫情扰动，房地产市场持续下行带来的土地出让收入下滑，隐债化解的进度实际上偏慢。地方政府债务摸底，可能对于隐债的化解意义更大。 风险提示：对于隐债的规模和处置进度估计与实际差别较大，地方政府债务处置思路超预期，信用风险暴露超预期 近期报告 1《固定收益：天风总量每周论势2023 年第23期-天风总量联席解读 （2023-06-28）》2023-06-28 2《固定收益：力合转债，物联网通信技术芯片设计龙头-申购建议：积极参与》2023-06-28 3《固定收益：出口订单有哪些变化？ -宏观利率专题（2023-06-28）》2023-06-28 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明1 内容目录 1.2011年首次债务审计，随后开启地方政府自行发债试点3 2.2013年第二次债务审计，随后出台新预算法4 3.2014年第三次债务审计，为新预算法执行和存量债务置换铺路5 4.2018年进行隐性债务甄别，开启隐债化解之路5 5.隐债化解进度如何？6 6.我们当前的债务压力如何？8 7.如何看待债务审计？9 图表目录 图1：2010年底全国地方政府性债务规模情况（亿元，占比）3 图2：2010年底全国地方政府性债务举借主体情况（亿元，占比）3 图3：2010年底全国地方政府性资金来源情况（亿元，占比）3 图4：2010年底全国地方政府性债务层级分布情况（亿元，占比）3 图5：2013年6月底全国地方政府性债务规模情况（亿元，占比）4 图6：2013年6月底全国地方政府性债务举借主体情况（亿元，占比）4 图7：历年来地方政府债务规模审计情况（亿元）5 图8：2015-2017年置换债发行规模占比较大5 图9：负债率9 图10：地方政府债务率9 图11：城投有息负债规模持续增长9 表1：审计后2014年地方政府债务相关政策一览4 表2：2017年-2018年城投平台融资收紧的相关政策文件及影响6 表3：部分地方政府债务化解实施方案（2021年-2022年）7 表4：部分地级市债务风险等级颜色8 历史上针对地方政府债务，摸过几次底？每次摸底之后，出台了哪些政策？隐性债务摸底之后，隐性债务化解情况如何？ 1.2011年首次债务审计，随后开启地方政府自行发债试点 2011年2月，在十八大之前，国务院印发《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电[2011]6号），由审计署统一组织全国各级审计机关对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计，以摸清全国地方政府性债务的规模、结构、类型、成因和管理情况；并区分一、二、三类债（地方政府负有偿还责任的债务；地方政府负有担保 责任的债务；地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务）。本次审计的主要目的是为了加强地方政府性债务管理、建立规范的地方举债融资机制、有效防范和化解潜在风险。 同年6月，审计署公布了审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，以融资平台公司为举借主体的三类债务合计4.97万亿元，占总债务余额的比重46.38%，并且大部分政府负有偿还责任；债务中主要以银行贷款为主，占比79.01%。同时发现了主 要问题：“（一）地方政府举债融资缺乏规范。（二）地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。（三）部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。（四）部分政府性债务资金未及时安排使用。（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金。（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。” 图1：2010年底全国地方政府性债务规模情况（亿元，占比）图2：2010年底全国地方政府性债务举借主体情况（亿元，占比） 政府负有偿还责任的债务 政府负有担保责任的或有债务 政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 融资平台公司地方政府部门和机构经费补助事业单位 公用事业单位其他单位 12800.11, 12% 16695.66, 15% 23369. 2498.28,2% 17190.25, 16% 资料来源：审计署，天风证券研究所资料来源：审计署，天风证券研究所 图3：2010年底全国地方政府性资金来源情况（亿元，占比）图4：2010年底全国地方政府性债务层级分布情况（亿元，占比） 银行贷款上级财政发行债券其他单位和个人借款 10449.68, 7% 84679.99, 79% 10% 省级市级县级 28430.91, 27% 32111.94, 30% 46632.06, 43% 7567.31, 4477.93,4% 资料来源：审计署，天风证券研究所资料来源：审计署，天风证券研究所 实际上，在首次债务审计之前的2010年6月，国务院就下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》1（国发〔2010〕19号），开启了城投监管的大幕，并在当年出台了一系列的政策。 1https://www.gov.cn/zwgk/2010-06/13/content_1627195.htm 2011年3月和6月，银监办发34号和191号文，提出：对平台贷款要按照“保在建、压重建、禁新建”的总体思路，将有限的信贷资源着重用于生产经营性的项目建成完工和投产上，严格按照政策要求管控新增平台贷款，以实现全年“降旧控新”的总体目标。 同年10月，国务院印发《2011年地方政府自行发债试点办法》（财库〔2011〕141号），自此开启“自发自还”试点，逐步规范地方政府举债融资机制。 2.2013年第二次债务审计，随后出台新预算法 为摸清地方政府性债务增长变化情况，揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患， 2012年底至2013年初，审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了 审计，并于2013年6月10日公告了审计结果2：截至2012年底，36个地方政府本级政府 性债务余额3.8万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%，其中融资平台公司占比45.67%，仍是主要的举借主体。 2013年7月26日，国务院印发《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》 （国办发明电[2013]20号），开启第二轮全国性的债务审计。在2011年第一轮债务审计的基础上，第二轮债务审计更关注三类债务新增情况，以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。 2013年12月31日，审计署公布了本轮全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底， 地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，以融资平台公司为举借主体的三类债务合计 6.97万亿元。同时发现了主要问题：“（一）地方政府负有偿还责任的债务增长较快。（二）部分地方和行业债务负担较重。（三）地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。（四）部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。”与2011年的情况类似。 图5：2013年6月底全国地方政府性债务规模情况（亿元，占比）图6：2013年6月底全国地方政府性债务举借主体情况（亿元，占 比） 政府负有偿还责任的债务 政府负有担保责任的或有债务 政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 融资平台公司地方政府部门和机构经费补助事业单位国有独资或控股企业自收自支事业单位其他单位 公用事业单位 43393.72, 24% 26655.77,108859.17, 15%61% 3994.06,2%3280.52,2% 6025.46,3% 31355.94, 18% 2 资料来源：审计署，天风证券研究所资料来源：审计署，天风证券研究所 随后2014年8月，修改后的预算法出台，规定地方政府及其所属部门不得以地方政府债券以外的任何其他方式举借债务。同年9月，43号文和76号文陆续出台，43号文提出剥离平台融资职能，理清地方政府和平台间的关系；76号文要求推广政府和社会资本合作模式（PPP），意图以地方债和PPP部分替代城投的融资职能。 表1：审计后2014年地方政府债务相关政策一览 时间政策文件主要内容 2014年8月《中华人民共和国预算法 （2014修正）》 地方政府可以通过发行地方政府债券举债，举债规模由国务院报全国人大批准。举借的债务列入本级预算调整方案，且只能用于公益性资本支出，不能用于经常性支出。地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。 2014年9月《国务院关于加强地方政府明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政 2https://www.gov.cn/gzdt/2013-06/10/content_2424167.htm 性债务管理的意见》（国发 [2014]43号） 2014年9月《财政部关于推广运用政府 和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号 资料来源：国务院，财政部，天风证券研究所 府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。 官方首次发文推广政府和社会资本合作模式（PPP），意图以地方债和PPP部分替代城投的融资职能。 3.2014年第三次债务审计，为新预算法执行和存量债务置换铺路 在新预算法和43号文的背景下，为进一步加强地方政府性债务管理,做好地方政府存量债务纳入预算管理，2014年10月财政部制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，开始了第三次地方政府存量债务审计。 此次审计结果显示，截至2014年末全国地方政府债务（即审计口径中政府负有偿还责任 的债务）余额15.4万亿元，比2013年6月底净增4.5万亿元，增幅达到41%左右。另外，地方政府或有债务（包括审计口径中政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务）8.6万亿元。融资平台占全部地方政府债务的比重39%，相比前几轮审计结果有明显下降。 同时提出，“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换。”2015年1月，新的预算法开始执行，并开始对存量非地方政府债券形式的政府债务发行地方债进行置换。 图7：历年来地方政府债务规模审计情况（亿元）图8：2015-2017年置换债发行规模占比较大 300000 250000 200000 150000 100000 50000 地方政府负有偿还责任的债务地方政府或有债务 亿元 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 新增专项债新增一般债再融资置换 0 2010.122012.122013.062014.12 0