我国“亩均论英雄”改革地方实践与发展展望（2023年）

我国“亩均论英雄”改革地方实践与发展展望 （2023年） 中国信息通信研究院信息化与工业化融合研究所2023年6月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 党的二十大提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。制造业高质量发展是经济高质量发展的核心，推进新型工业化、建设社会主义现代化强国要把制造业高质量发展放在更为突出的位置。为加快推进制造业高质量发展，促进资源合理配、优质配、高效配，引导企业提质增效，浙江、江苏、山东、广东、上海等东部省份纷纷探索“亩均论英雄”改革，构建以“亩均效益”为核心的制造业高质量发展评价体系、工作机制和政策体系，实现资源要素分档差异化配置。安徽、江西、湖北、陕西等中西部地区也紧跟其上，开展“亩均英雄贷”等评价结果应用探索。目前，“亩均论英雄”改革已成为先行地区转变发展方式、优化产业结构、转换增长动力和加快制造业高质量发展的有力抓手。 中国信息通信研究院信息化与工业化融合研究所长期跟踪我国“亩均论英雄”改革实践，在支撑先行地区开展“亩均论英雄”改革基础上，系统梳理总结代表性地区在构建评价工作机制、评价政策体系、评价指标体系、大数据平台建设以及评价结果应用等5方面典型经验做法。实践证明，“亩均论英雄”改革在摸清工业家底、提升亩均效益、优化资源配置和盘活低效用地等方面均发挥了重要作用。然而，受现实条件约束，仍面临科学评价难、数据获取难和政策落地难等“三难”问题。随着改革持续深入，评价对象将从企业评价向企业评价与宗地评价相结合转变，激励政策将从倒逼企业转型退出到强化企业分类服务和精准施策转变，结果应用将从主要政府运用评价结果 向更多由市场主体运用评价结果转变。本报告是国内首次发布的“亩均论英雄”改革智库报告，希望能为各地有关政府部门开展和深化“亩均论英雄”改革提供借鉴和参考。 目录 一、我国“亩均论英雄”改革背景和重要意义1 （一）改革背景1 （二）重要意义2 二、我国“亩均论英雄”改革历程4 （一）先行探索期（2006-2016年）4 （二）试点拓面期（2017-2018年）5 （三）推广优化期（2019-2021年）7 （四）改革深化期（2022年至今）8 三、我国“亩均论英雄”改革典型做法10 （一）构建起横向贯通、纵向联动的评价工作机制10 （二）形成“1+1+N+M”多维立体政策保障体系13 （三）构建起导向科学、可操作性强的评价指标体系18 （四）建设赋能政府数治水平提升的亩均大数据平台22 （五）形成亩均效益评价结果多维应用服务体系25 四、我国“亩均论英雄”改革成效29 （一）全面摸清工业家底，数据支撑精准施策30 （二）亩均效益稳步提升，提质增效扎实推进31 （三）资源配置不断优化，要素保障落到实处32 （四）有效盘活低效用地，腾笼换鸟成效显著33 五、当前“亩均论英雄”改革面临的难点问题34 （一）科学评价“难”34 （二）数据获取“难”35 （三）政策落地“难”36 六、“亩均论英雄”改革发展展望37 （一）评价对象方面，从企业评价到企业评价与宗地评价相结合转变38 （二）激励政策方面，从倒逼企业转型到强化分类服务和精准施策转变39 （三）结果应用方面，从政府运用评价结果向更多市场主体运用评价结果转变39 图目录 图1典型地区亩均评价指标权重占比情况20 图22017-2021年浙江省规模以上工业企业亩均效益情况31 图32022年安徽省“亩均英雄贷”成效32 表目录 表1各试点地区的代表性评价指标6 表2典型地区亩均改革全省铺开前后评价对象范围变化情况8 表3“亩均论英雄”改革工作机制11 表4典型地区亩均评价改革政策性文件出台情况14 表5典型地区亩均评价结果应用情况17 表6典型地区评价指标演变历程19 表7典型地区亩均评价对象设置情况21 表8典型地区特色指标设置情况21 表9典型地区“亩均论英雄”大数据平台情况22 表10“亩均论英雄”评价平台的主要功能23 表11典型地区资源要素差别化政策情况26 表12典型地区不同档次企业差异化政策情况27 表13典型地区产业创新机制建设情况29 表14“亩均论英雄”工业家底指标库30 表152021年马鞍山市四档企业亩均税收情况30 表162021年江苏省泰州市“亩均论英雄”改革成效34 一、我国“亩均论英雄”改革背景和重要意义 （一）改革背景 2001年我国加入世界贸易组织（WTO），工业化发展和进程步入快车道，尤其是东部地区依托区位、人才、资源禀赋等优势，抓住对外开放的重大战略机遇期，部分地区率先进入工业化中后期阶段。但由于过快粗放式发展，面对资源要素缺乏、生态环境压力和内外市场约束等瓶颈制约，部分地区如浙江省率先遇到“成长的烦恼”。2003年7月，时任浙江省委书记的习近平同志提出了引领浙江发展、推进各项工作的总纲领“八八战略”。为贯彻落实习近平总书记的战略部署，浙江省大力推进“腾笼换鸟、凤凰涅槃”，开展了多方面的改革探索。2006年，浙江省绍兴县在全国率先提出“亩产论英雄”改革，构建以“亩产效益”为核心的综合评价机制，探索破解资源环境约束、转变经济发展方式的有效途径。2013年以来，浙江省将绍兴县改革经验推广至全省24个县（市、区）。时任浙江省省长的李强同志多次强调“以亩产论英雄、以集约促转型”，浙江省“亩均论英雄”改革取得了显著进展成效。实践表明，“亩产论英雄”改革在激励企业提质增效、促进产业转型升级和提高资源要素利用效率等方面均发挥了重要作用。 2015年，浙江省在前期试点基础上全面实施“亩均论英雄”改革，以提高质效为核心构建综合评价机制和差异化政策措施，激励先进倒逼落后，促进有限的资源要素发挥更大的价值。2017年，党的十九大提出高质量发展新阶段新要求后，江苏省、上海市、山东省、广东省、安徽省、江西省、陕西省等十多个地区也纷纷借鉴“浙江模式”， 相继开展“亩均论英雄”改革，构建评价体系和激励措施，探索“亩均英雄贷”等评价结果应用，有效激发了各类市场主体活力，发展质效明显提升。据统计，2022年浙江省规模以上工业企业亩均增加值、亩均税收分别达到176.9万元/亩、34.8万元/亩，分别较2017年增长 71.4%、36.5%。2022年上半年，安徽省共倒逼处置批而未供土地17.9 万亩、闲置土地4.4万亩；全省省级以上开发区投资项目亩均投资、 亩均税收准入门槛分别为280万元/亩、20万元/亩，较2021年分别提升43%、58%。“亩均论英雄”改革已成为先行地区转变发展方式、优化产业结构、转换增长动力的有力抓手和关键引擎。 （二）重要意义 1、加快制造业高质量发展的重要支撑 进入新发展阶段，我国制造业面临的内外部环境发生深刻变化。从国内看，受传统劳动力优势减弱、土地、资金等要素紧缺等因素影响，我国制造业竞争优势逐步减弱；从国外看，我国制造业发展受发达国家和发展中国家双重挤压、部分关键领域的高端装备、原材料、基础零配件仍受制于人，国际竞争压力持续攀升，我国制造业发展面临前所未有的挑战。党的十九大指出，我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，党的二十大提出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。推动高质量发展就是要贯彻新发展理念，坚持质量第一、效益优先，从原来追求“有没有”“大不大”向“好不好”“强不强”转型，加快发展动能由要素驱动向创新驱动转变。“亩均论英雄”改革的实质就是要破除原有以“规模、速度”论英雄的发展导向，建立起以 “效益”评优劣、以“亩产”论英雄的发展新导向，通过构建亩均效益综合评价机制和差异化政策举措，引导土地、资金、能源等资源要素从低效领域流向高效领域，提高资源要素利用效率和全要素生产率，加快制造业整体迈向中高端，而这正是制造业高质量发展的题中之意和重要内容。 2、提升地方经济治理水平的创新实践 当前地方治理的核心仍然是经济治理，受限于治理手段匮乏、治理水平不高等因素影响，我国地方经济治理能力仍然不能适应新发展阶段的新要求。“亩均论英雄”本质上是一种地方经济治理的重大创新实践，为地方经济治理提供了赋能高质量发展的重要抓手。通过“亩均论英雄”改革，全面梳理和掌握地方经济家底，实现对企业产出、用地用能、税收贡献、研发投入、污染物排放等核心指标的跟踪分析和趋势研判。通过分地区分行业汇集亩均数据，开展“亩均效益”领跑者计划，引导对标先进，激励落后，形成你追我赶的发展氛围，促进经济发展量质齐升。建设“亩均论英雄”大数据平台，实现数据收集、审核、测算分析及进度管理一条龙，可视化展示高质量发展进展成效，模块化呈现地区经济家底和差异化政策效果，为地方经济治理能力的增强和经济现代化水平提升提供有效支撑。 3、有效市场和有为政府的最佳结合点 如何平衡政府和市场之间的关系，充分激发市场主体活力，是推动经济提质增效，促进高质量发展的关键问题。开展“亩均论英雄”改革，一方面将企业单位资源的市场产出，作为企业分档和差异化政策 的主要依据，有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动资源要素从低质低效领域向优质高效领域集中。另一方面，利用政府掌握的资源作为杠杆，设立资源要素差别化配置规则，又能够更好地发挥政府的作用，有效弥补市场在部分要素领域调节功能缺位的问题。此外，坚持正向激励与反向倒逼相结合，既有利于激励优质企业进一步提质增效、提升市场核心竞争力，拓展企业利润空间，又有利于倒逼落后企业转型，更大程度发挥土地等资源要素的市场价值，真正实现市场有效、政府有为、企业有利、员工受益的改革目标。 二、我国“亩均论英雄”改革历程 “亩均论英雄”改革最早起源于浙江省，随后扩展到江苏省、山东省、上海市、安徽省、江西省、陕西省等十几个省份。从全国改革历程看，“亩均论英雄”改革可以分为先行探索期、试点拓面期、推广优化期和改革深化期等四个阶段。 （一）先行探索期（2006-2016年） 最早提出“亩产论英雄”理念的是浙江省绍兴县（现柯桥区）。为破解土地等战略性资源紧缺问题，绍兴县创造性地将农业“亩产”概念应用到工业领域，在全国率先提出“亩产论英雄”理念，探索构建以“亩产效益”为核心的评价指标体系和差异化政策措施，通过正向激励和反向倒逼，引导企业走科学发展道路。之后，浙江省在“1+24”1个县 （市、区）开展“亩产论英雄”改革试点，经过一系列改革攻坚和探索 1浙江省在总结绍兴县改革实践的基础上，选择条件成熟的海宁市开展“亩产论英雄”试点，2014年改革试点拓展至全省24个县（市、区），称为“1+24”试点。 实践，围绕土地、能源等各种关键要素，建立“四大机制”2，促进各类要素从原来的错配、乱配、低效配转向合理配、优质配、高效配。2015年，浙江省印发《关于全面推行企业分类综合评价加快工业转型升级的指导意见（试行）》，推动“亩均论英雄”改革全省铺开。2016年，印发《关于三级联动抓好企业综合评价工作的通知》，提出通过企业分类动态管理、资源要素差别化配置、企业精准服务和区域差异化政策引导等四个方面做牢做实亩均效益结果应用。至此，“亩产论英雄”改革从基层探索走向顶层设计，成为浙江省加快经济转型升级的一项关键性创新举措，也为其他地区改革提供了“浙江样本”和“浙江方案”。 经过上述系列举措，浙江省资源集约节约利用水平明显提升。据统计，2016年浙江省规模以上工业企业亩均增加值、亩均税收分别为99.1万元/亩、16.9万元/亩，同比分别增长9.4%、17.5%；单位能耗增加值1.4万元/吨标煤，同比增长10.7%。 （二）试点拓面期（2017-2018年） 2017年10月，党的十九大召开，提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。党的十九大为高质量发展定调后，全国各地都把推