全球自动驾驶战略与政策观察——政策助力L4级自动驾驶开启无人化商业应用

全球自动驾驶战略与政策观察 --政策助力L4级自动驾驶开启无人化商业应用 中国信息通信研究院政策与经济研究所人工智能与经济社会研究中心 2023年5月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院和人工智能与经 济社会研究中心，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院和人工智能与经济社会研究中心”。违反上述声明者，编者将追究其相关法律责任。 前言 2022年以来，为了促进自动驾驶创新发展，中、美、欧、德、日、韩等国家和地区通过加快出台支持自动驾驶创新发展的政策，制修订顺应自动驾驶产业发展的法律法规等措施，从车辆标准、上路行驶、安全运营等层面开展行动，展现国家或地区支持产业创新发展意愿，有效地提振了企业的发展信心，打造了积极的发展氛围，形成了良好的发展态势。 2022年，中国和美国在促进自动驾驶创新发展中均迈出了里程碑 式的一步——自动驾驶出租车开启无人化商业运营探索，Waymo、通用Cruise、百度Apollo等企业正加速提升L4级自动驾驶出租车的服务能力与运行范围。此外，无人递送车、自动驾驶接驳车、自动驾驶卡车等应用场景同样进展迅速。总体来看，L4级自动驾驶正进入全面应用的新阶段。展望未来，自动驾驶进入商业化时代还面临诸多挑战，宜通过持续强化安全保障体系，打造自动驾驶商业闭环，持续完善政策法规体系等措施，加快推动自动驾驶产业创新发展，为打造汽车产业全球引领优势、构筑国家竞争新格局奠定坚实的基础。 中国信息通信研究院政策与经济研究所车联网团队通过持续跟踪全球自动驾驶政策法规及产业进展形成本报告。报告阐述了2022年以来主要国家和地区在自动驾驶产业推进中的最新政策法规动态，介绍了自动驾驶的商业化进程，探讨了自动驾驶进入商业化时代将面临的挑战并展望了自动驾驶安全融入社会所需要的各方努力。 期待本报告能够为社会各界提供参考，不妥之处还请指正。 一、主要国家和地区加速聚焦自动驾驶政策法规布局1 （一）中国央地协同持续完善自动驾驶政策法规体系2 （二）美国加快构建规范自动驾驶发展的政策法规框架6 （三）欧洲以政策法规强化自动驾驶车辆的普及应用9 （四）日韩加快行动落实自动驾驶创新发展战略11 二、政策法规护航自动驾驶加速进入商业应用新阶段13 （一）政策法规促使Robotaxi开启无人化商业应用13 （二）政策法规推动低速无人车成为商用先行者17 （三）自动驾驶卡车加快测试验证并推动商业化21 三、自动驾驶进入无人化商业时代的挑战与对策建议23 （一）自动驾驶进入无人化商业时代主要面临四大挑战23 （二）促进自动驾驶进入无人化商业时代的对策建议25 图1Waymo、Cruise和百度Apollo的自动驾驶车辆15 图2WaymoZEEKR、CruiseOrigin与百度Apollo的无人驾驶车辆17 图3Nuro、新石器研发的无人递送车、18 图4欧洲、英国、日本研制的无人驾驶小巴20 图5轻舟智航、蘑菇车联的无人驾驶小巴20 图6驭势科技无人驾驶行李牵引车、仙途智能低速无人清扫车21 图7小马智卡、图森未来研发的自动驾驶卡车23 表目录 表12022年无人驾驶关键事件14 当前，全球汽车产业正处于转型升级的关键期，能源革命、功能革新促使汽车从出行和运输工具向移动空间、共享工具等具备多元化应用功能的产品形态方向发展。汽车与信息通信、人工智能等技术的深度融合，使得自动驾驶成为展现国家技术实力、创新能力、产业活力和社会价值的新名片。中、美、欧、德、日、韩等多个国家和地区正在加速构建自动驾驶产业创新发展的政策法规环境，推动自动驾驶的测试范围持续拓展、应用场景日趋丰富、商业运营加速探索。2022年以来，政策法规在L4级自动驾驶产业的创新应用中凸显了巨大的促进作用，有效地提振了产业发展信心，也为自动驾驶在更多场景、更大范围的推进形成示范效应1。 一、主要国家和地区加速聚焦自动驾驶政策法规布局 2022年以来，主要国家和地区在自动驾驶的政策与法规领域，开展了诸多卓有成效的探索，以适应自动驾驶技术发展与产业落地的强劲需求，取得了良好进展。总体看来，主要国家和地区为应对自动驾驶进步而推动的政策法规调整路线大体分为四种方式：一是修订《道路交通法》，强化自动驾驶上路行驶的责任义务和合规保障。如德国、日本等通过修订《道路交通法》等顶层法律法规，助推了自动驾驶产业的依法合规应用。二是调整机动车强制安全标准，推动自动驾驶车辆产品形态的变革。如美国通过调整车辆强制标准等措施，实现在不影响现有车辆强制标准体系下，以“安全”防护能力为准则来促进汽车 1报告中的术语说明：自动驾驶是指具备L3级及以上自动驾驶系统的车辆。高度自动驾驶是指具备L4级自动驾驶系统的车辆。无人驾驶是指不具备人员现场操作运行的车辆，包括具备L4级及以上自动驾驶系统的车辆。 安全功能革新。三是开展小批量无人驾驶车辆型式认证，探索建立无人驾驶车辆的注册与销售规则。如欧盟通过允许成员国在特定区域内的部分场景下开展无人驾驶车辆的注册与销售，推动法规程序和技术规范的创新。四是开展城市智能网联汽车试点应用，探索建立自动驾驶车辆标准与应用规则。如中国通过允许部分城市和地区开展自动驾驶测试和运营探索，开展车辆强制标准调整和应用法规创建的尝试。 （一）中国央地协同持续完善自动驾驶政策法规体系 1.国家层面：加快构建适应产业发展的政策法规体系 开展车辆准入试点，推进自动驾驶车辆生产与上路通行。2022年11月，工业和信息化部和公安部联合发布《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》（征求意见稿）。通知提出，将在指定试点城市的限定公共道路区域内，开展搭载自动驾驶（L3/L4级）功能的智能网联汽车上路通行试点；引导智能网联汽车生产企业和车辆使用主体，在保障安全的前提下，促进智能网联汽车产品的功能迭代、性能提升和产业生态优化；强化我国自动驾驶相关法律法规、技术标准的制修订，健全并完善智能网联汽车生产准入管理体系、道路交通安全管理体系等的理论与实践支撑；等等。 加快运输机制探索，增强自动驾驶运营管理以促进规模应用。2022年8月，交通运输部发布《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿），提出了在保障安全的前提下，鼓励并规范自动驾驶车辆在运输服务领域应用，尝试为自动驾驶示范运营的规范性提供指导监督，以完善新技术产品在运输服务领域创新应用的法规。9 月，交通运输部办公厅公布第一批智能交通先导应用试点项目，在北京、长春、上海、苏州、广州等地，开展面向公路货物运输、城市出行与物流配送、园区内运输、港口集疏运和码头集装箱运输等场景的自动驾驶先行先试试点示范。 强化标准体系建设，持续完善自动驾驶技术、产品与应用等标准。2022年9月，工业和信息化部发布《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）（2022年版）》（征求意见稿），制定了分阶段建立适应我国国情并与国际接轨的智能网联汽车标准体系的规划目标，并提出：到2025年，系统形成能够支撑组合驾驶辅助和自动驾驶通 用功能的智能网联汽车标准体系；到2030年，全面形成能够支撑实现单车智能和网联赋能协同发展的智能网联汽车标准体系。10月，交通运输部、国家标准化管理委员会联合印发《交通运输智慧物流标准体系建设指南》，进一步深化了自动驾驶在智慧物流领域的应用。 2.地方层面：政策法规创新迭代促进自动驾驶应用落地 （1）政策先行，为自动驾驶应用落地开辟“新空间” 北京打造“小步快跑”的自动驾驶政策体系，推动自动驾驶进入无人化应用试点。北京通过创建“高级别自动驾驶示范区”（简称，示范区），构建了适度超前的政策管理体系，打造了无人配送车、Robotaxi、自动驾驶巴士等多场景应用的自动驾驶服务生态。稳步推进Robotaxi开展无人驾驶应用试点。2022年4月，示范区发布《智能网联汽车政策先行区乘用车无人化道路测试与示范应用管理实施细则》，首次允许Robotaxi开展“方向盘后无人”道路测试；7月， 率先开展国内无人化出行服务的商业化试点，探索主驾无人Robotaxi常态化收费服务；11月，启动“前排无人，后排有人”的Robotaxi测试；12月，颁发“无人化车外远程阶段”道路测试，对测试车辆的测试里程、脱离率等提出了更严格的技术及运营要求；2023年3月，颁发“无人化车外远程阶段”示范应用许可文件，百度Apollo与小马智行获准开启全车无人的Robotaxi出行服务。促进自动驾驶巴士、无人接驳车等应用落地。2022年3月，示范区发布《北京市智能网联政策先行区智能网联客运巴士道路测试、示范应用管理实施细则（试行）》，为智能网联客运巴士的规模化和商业化应用奠定了坚实基础。11月，发布《北京市智能网联汽车政策先行区无人接驳车管理细则（道路测试与示范应用）》，率先以编码形式给予无人接驳车相应路权，这是国内首个针对不配备驾驶位和方向盘的短途载客类智能网联车辆的规范性文件。 湖北武汉加大政策支持力度，助力L4级自动驾驶开启商业化示范运营。2022年8月，武汉市发布《智能网联汽车道路测试和示范应用管理实施细则（试行）》，允许授权示范应用主体开展车内无安全员的远程测试、示范和商业运营，成为国内政策助力全无人自动驾驶商业化试点的先行者。2023年1月，武汉经开区全域开放后，全无人自动驾驶的运营覆盖区域面积突破530平方公里，实现跨区通行与夜间运营。 重庆永川加快自动驾驶政策创新，促进L4级自动驾驶测试与应用示范。2022年3月，重庆市实施《智能网联汽车政策先行区道路测 试与应用管理试行办法》，并授权政策先行区在确保安全的前提下，探索智能网联汽车商业化运营、完全无人驾驶的道路测试与应用等。随后，永川区智能网联汽车政策先行区联席工作小组制定《重庆市永川区智能网联汽车政策先行区道路测试与应用管理试行办法》，允许获得通知书的示范应用主体开展车内无安全员的远程测试、示范和商业运营，为开展自动驾驶业务的企业提供详细的指导和支持。此外，永川区还制定《低速无人化功能车测试运营管理试行办法》，赋予低速无人车路权，允许其在公开道路上开展配送、接驳等典型应用2。 （2）立法突破，为自动驾驶健康发展构筑“新保障” 深圳充分利用特区的自动驾驶立法权，打造智能网联汽车全城开放的示范城市。2022年8月，深圳实施国内首部关于智能网联汽车管理的法规《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》，对无人驾驶汽车标准建立、驾驶安全、合规运营等方面提出明确要求，填补了国内智能网联汽车法律的空白，为自动驾驶的全国立法奠定基础。《条例》进一步放宽智能网联汽车道路测试和示范应用的条件，完善了道路测试和示范应用规范，并为技术相对成熟的应用场景商业化提供法律支撑。11月，深圳发布《深圳市智能网联汽车道路测试与示范应用管理实施细则》和《深圳市推进智能网联汽车高质量发展实施方案》，明确提出要打造全国首个面向智能网联汽车全城开放的示范城市。 上海加大浦东新区的自动驾驶立法创新，规范无驾驶人智能网联汽车创新应用。2023年2月，上海浦东实施《上海市浦东新区促进无 2https://m.thepaper.cn/baijiahao_20230644 驾驶人智能网联汽车创新应用规定》，要求智能网联汽车（具备高度自动驾驶或者完全自动驾驶功能、车内不配备驾驶人和测试安全员的智能网联汽车）创新应用的企业应当配备远程监控系统和紧急接管人员，明确支持无安全员的智能网联汽车迈向应用落地，为全无人自动驾驶创新应用提供法律保障。 部分政府加快地方性法规突破，持续完善自动驾驶的监管体系。 2022年11月，江苏发布的《江苏省道路交通安全条例(修订草案)》 （征求意见稿）中，增设了开启自动驾驶功能的汽车开展道路测试或者上道路通行的相关要求以及违法责任的规定。无锡探索城市立法创新，促进自动驾驶协同应用落地。2023年2月，无锡市发布地方性法规《无锡市车联网发展促进条例》，明确将支持自动驾驶应用的车路协同基础设施纳入道路建设工程，支持自动驾驶