政府还贷高速偿债高峰将至，地方如何应对？

政府还贷高速偿债高峰将至，地方如何应对？ 2023年5月 基础设施金融事业部行业研究中心 摘要 政府还贷高速预计将在2025-2027年迎来一轮到期偿债高峰 截至2021年底，全国政府还贷高速公路里程6.86万公里，占全国高速公路里程的42.6%；还贷高速累计建设投资额达4.4万亿，其中70%为债务性资金。从区域分布来看，里程和占比较高的多集中在中西部省份，黑龙江、宁夏、吉林、甘肃、内蒙古、陕西、福建、山西、湖南、河北等10个省份的政府还贷高速里程在省内占比均超过50%；从绝对量上看，内蒙古、陕西、湖南、河北4省的还贷性高速里程均超过5000公里。此外，中东部地区政府还贷路里程数超过2500公里的省份包括湖南、河北、福建、湖北、河南、山东、江西。 2015年《预算法》修订出台后，政府还贷高速“贷款修路、收费还贷”模式受限， 主要建设资金来源变为政府发债，但历史积累的银行贷款存量余额仍有近2.8万亿元。 2010-2015年为国内高速公路建设高潮，期间政府还贷高速新增里程预计超过3万 公里，若按15年收费期限推算，高峰期投产的政府还贷高速将在2025-2030年间收费 权陆续到期，且2025-2027年到期里程数将达4800-5700公里，对应到期债务规模或将 达1800-2100亿元左右。若按最长20年收费年限推算，则偿债高峰将推迟3-5年左右。 图：按15年收费年限推算2025-2027年政府还贷高速到期债务规模或将达1800-2100亿元左右 按15年收费期预测还贷单位建设成本预计总投资额债务性资预测到期债务规 年份 路到期里程（公里）（万元/公里）（亿元）金占比模（亿元） 2023年33395000167075%1252 2024年24375000121875%914 2025年 4862 5000 2431 75% 1823 2026年 5653 5000 2827 75% 2120 2027年 5745 5000 2873 75% 2154 资料来源：平银基础预测 政府还贷高速到期清偿本金难度大，置换融资或为主要路径 2021年还贷高速路的单公里收支缺口为-378万元，缺口主要来自还本部分。以目前还贷高速的通行费收入水平，可以完全覆盖养护、管理等日常支出以及利息部分，但对偿还本金部分的覆盖度极低。根据预测，2025-2027年政府还贷高速年均须到期偿还的本金规模可能达2000亿左右，而到期路产收费里程所产生的年通行费收入预计150-250亿元，本金覆盖率仅8%-13%。 针对政府还贷高速收费临期的问题，在现行收费公路相关政策规定下，预计地方政府主要有改扩建、债务重组或路产性质变更三种应对方式（见下表）。其中改扩建和变更为经营性高速属于延长收费权期限，债务重组则属于延长债务周期。 表：政府还贷高速收费权到期的应对措施 措施应对逻辑可能存在的难点/问题 改扩建高速改扩建后可重新核定收费期限，拉长偿债期限 ·需追加新的投资，可能加剧地方政府债务负担 ·需关注主体是否涉隐及融资能力 ·适用于具备改扩建需求的繁忙路段 债务重组债务展期、债务置换、降低贷款利率等措施，以时间换空间 将政府还贷高速变性为经营性高速，可一定程度延长收费期限； ·要解决政府还贷路收费期限的问题，要确保偿债周期在收费期限内 ·地方是否有明确的统贷统还政策出台 ·置换规模通常较大 ·高速路产性质变更收到较为严格的监管限制，转让流程较复杂 性质变更 变为经营性高速后可增加市场化融资渠道 ·变性后可延长期限有限 ·变性后无法再纳入“统贷统还”范畴 资料来源：平银基础 截至目前已出台或者正在筹划高速公路债务化解方案的省份包括山西、吉林、青海、内蒙古、贵州、湖北等，均为政府还贷路比例较高的地区。未来几年随着政府还贷高速偿债高峰的临近，地方政府对债务进行重组置换、平滑期限诉求预计将明显增强。 债务置换需要解决政府还贷高速收费期与债务周期匹配的问题，而这一问题一定程度可以通过“统贷统还”方式化解。根据公开信息，目前已对省内高速公路项目或部分项目实行“统贷统还”模式的省份包括河北、山西、内蒙古、吉林、江苏、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、甘肃等省。 目录 摘要0 一、政府还贷高速临近偿债高峰，置换融资诉求增强3 1、政府还贷路2025-2027年将临一轮到期偿债高峰3 2、政府还贷路区域分布5 3、还贷高速本金偿还缺口较大，置换融资或为主要路径6 二、政府还贷公路临期化债合规关注点8 1、置换融资须关注债务期限与收费期限的匹配问题8 2、政府还贷公路性质变更仍受较严政策合规限制10 一、政府还贷高速临近偿债高峰，置换融资诉求增强 1、政府还贷路2025-2027年将临一轮到期偿债高峰 政府还贷公路，是以县级以上地方人民政府交通运输主管部门为主体，利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路。与经营性高速相比，政府还贷公路的通行费收入须进入财政专户，严格实行收支两条线管理，除必要的管理费、养护费外全部用于偿还借款。 截至2021年底，全国高速公路里程16.1万公里，其中政府还贷高速公路里程6.86万公里，占比42.6%。2020年前政府还贷高速里程占比超过一半，近两年降至50%以下，新增里程主要由经营性高速贡献。2020年部分省份如辽宁、广西、青海等政府还贷高速里程较过往显著降低，推测可能存在路产划转、变性等调整导致口径变化。 图：政府还贷高速占全国高速公路里程43% 政府还贷高速（万公里）经营性高速（万公里）还贷高速里程占比（右轴） 18 55.5% 56.3% 56.3% 52.0%52.6%52.6%52.1% 43.2%42.6% 5.1 6.3 6.5 6.8 9.3 4.5 4.7 6.0 8.7 5.6 6.0 6.6 6.5 7.0 7.3 7.4 6.6 6.9 16 14 12 10 8 6 4 2 0 201320142015201620172018201920202021 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 资料来源：Wind，平银基础 从建设资金来看，截至2021年底还贷高速公路累计建设投资额达4.4万亿，其中 70%为债务性资金，且主要为银行贷款（63%）。 2015年《预算法》修订出台后，国家对政府举债方式收紧和规范，政府不能再靠银行贷款对新修建的收费公路进行融资，此前地方政府“贷款修路、收费还贷”的模式难以为继，银行贷款占还贷高速资金比例也自此呈下降趋势。 2017年财政部、交通运输部12日联合对外发文，决定在政府收费公路领域试点发行收费公路专项债券，在市场化融资受限的情况下，通过政府发债为还贷高速融资“开前门”。2018以来年收费公路新增专项债发行规模明显增加，截至2022年底已累计发行超7800亿元，主要投入高速公路建设配套资金，带动其他债务余额明显提升。 资料来源：Wind，平银基础资料来源：Wind，平银基础 图：2018年以来还贷高速其他债务余额明显增加图：公路专项债发行规模 还贷高速银行贷款余额（亿元） 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 还贷高速其他债务余额（亿元，右轴） 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 公路新增专项债规模（亿元） 2391 1526 1645 1547 750 20182019202020212022 资料来源：Wind，平银基础资料来源：财政部，平银基础 在“四万亿”财政刺激计划推动下，2010-2015年中国高速公路开启一轮建设高潮，期间高速公路每年新增里程达到接近1万公里，根据过往政府还贷高速里程占比，推测 其中还贷性高速新增里程超过一半，累计超过3万公里。 根据现行的收费公路管理条例，政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年，国 家确定的中西部省、自治区、直辖市最长不超过20年。若按15年收费期限推算，在 2010-2015年建设高峰期投产的政府还贷高速将在2025-2030年间收费权陆续到期，且 2025-2027年到期里程数将达4800-5700公里。若按20年收费期计算，则到期高峰将延 迟至2030年后。 图：2010-2015年是国内高速公路一轮建设高峰图：2025年后还贷高速步入临期偿债高峰 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 当年新增高速里程（公里） 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 0 按15年收费期预计还贷路到期里程按20年收费期预计还贷路到期里程 20232024202520262027202820292030 资料来源：Wind，平银基础资料来源：Wind，平银基础 假设十年前高速公路单位建设成本为5000万元/公里，债务性资金占比为75%，推算2025-2027年因收费权到期而需要偿还的债务规模分别达到1823、2120、2154亿元。若按照20年收费年限推算，偿债高峰将推迟3年左右。 2019年全国政府还贷高速平均单公里通行费收入为293万元/公里，假设上述到期 成熟路产平均单公里收入为300-500万元，整体通行费收入对到期债务的本金覆盖率也仅为8%-13%，到期清偿难度大，通过债务置换延长期限是较为可行的应对措施。 图：按15年收费年限推算2025-2027年政府还贷高速到期债务规模或将达1800-2100亿元左右 按15年收费期预测还贷单位建设成本预计总投资额债务性资预测到期债务规 年份 路到期里程（公里）（万元/公里）（亿元）金占比模（亿元） 2023年33395000167075%1252 2024年24375000121875%914 2025年 4862 5000 2431 75% 1823 2026年 5653 5000 2827 75% 2120 2027年 5745 5000 2873 75% 2154 资料来源：平银基础预测 2、政府还贷路区域分布 从政府还贷路的区域分布来看，里程和占比较高的多集中在中西部省份（见下表）。其中，黑龙江、宁夏、吉林、甘肃、内蒙古、陕西、福建、山西、湖南、河北等10个省份的政府还贷高速里程在省内占比均超过50%；而从绝对量上看，内蒙古、陕西、湖南、河北4省的还贷性高速里程居前，均超过5000公里。中东部地区政府还贷路规模较大的省份主要有湖南（5565km）、河北（5182km）、福建（4759km）、湖北（3612km）、河南（2951km）、山东（2805km）、江西（2534km）等。 图：2021年全国省市高速公路结构，中西部区域政府还贷路比例较高 资料来源：各省市2021年收费公路统计公报，平银基础 根据《高速公路年度发展报告2021》，国内以还贷公路为主的省交投平台主要包括宁夏交投、甘肃公航旅、陕西交控、内蒙古高速、福建高速、山西交控、吉林高速、湖南高速、贵州高速等。 在上述以政府还贷高速建设经营为主的省级高速平台中，我们梳理了有公开信息披露的相关公司情况，在福建、湖南、陕西等还贷高速占比较高的省份，相关资产基本都集中在主体评级较高的省级平台下管理运营。从资产负债率来看，相关省交投平台的负债率偏高，在政府还贷高速接近临期高峰的背景下，预计会有较强化债、降杠杆诉求。其中福建高速集团、吉林高速集团明确其相关政府还贷高速路产实行“统贷统还”政策，可解决还贷高速收费权到期后的置换融资期限无法匹配的合规性问题。 3、还贷高速本金偿还缺口较大，置换融资或为主要路径之一 高速公路偿债来源主要靠通行费收入，但是每年的通行费收入相对于债务本金而言明显偏小