碳达峰、碳中和政策措施与实施路径

中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告 碳达峰、碳中和政策措施与实施路径 2022年5月 专题政策研究项目组成员* 联合组长（按姓氏字母顺序）：外方组长： 韩佩东国合会委员，儿童投资基金会（英国）首席执行官 邹骥国合会特邀顾问，能源基金会首席执行官兼中国区总裁 中方组长： 王毅第十三届全国人大常委，中国科学院科技战略咨询研究院研究员 核心专家（按姓氏字母顺序）：外方核心专家： 马瑟尔国合会委员，国际太阳能联盟总干事 斯特恩勋爵英国伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所所长托妮巴西气候与社会研究院执行院长 图比亚纳欧洲气候基金会首席执行官 中方核心专家： 谭显春中国科学院科技战略咨询研究院发展所副所长、研究员王金照国务院发展研究中心产业经济研究部部长、研究员 徐华清国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任张海滨北京大学国际关系学院副院长、教授 咨询专家（按姓氏字母顺序）：外方咨询专家： 巴布纳国合会特邀顾问，自然资源保护协会总裁兼首席执行官 德贝克欧洲大学研究所欧洲投资银行气候变化政策和国际碳市场主席，欧盟委员会气候行动司前总司长 费尔南德斯墨西哥气候行动执行主任 费舍尔德国国际合作机构中德气候变化、环境与自然资源合作领域主任 加拉格尔美国塔夫茨大学弗莱彻学院教务长、能源与环境政策教授、气候政策实验室及国际环境与资源政策研究中心主任 格拉布英国伦敦大学学院可持续资源研究所能源与气候变化教授韩国义瑞典斯德哥尔摩国际环境研究院高级研究员 何豪美国能源创新首席执行官 何秀珍挪威南森研究所高级研究员 约佐澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院气候与能源政策中心主任、教授凯特美国塔夫茨大学弗莱彻学院系主任 李永怡国合会特邀顾问，国合会绿色能源、投资和贸易工作组联合主席，英国皇家国际事务研究所霍夫曼可持续资源经济中心研究主任、执行主任 雷红鹏儿童投资基金会（英国）气候变化项目主任、中国首席代表 梅迪纳儿童投资基金会（英国）气候变化执行主任帕兹托卡内基气候治理倡议执行主任、高级研究员辛普森碳排放信息披露项目首席执行官 桑顿欧洲环保协会创始人、首席执行官温克勒南非开普敦大学能源研究中心教授 扎尔克美国治理与可持续发展研究所创始人、总裁 中方咨询专家 贺克斌国合会特邀顾问，中国工程院院士，清华大学环境学院教授康艳兵国家节能中心副主任 王溥中国科学院科技战略咨询研究院副研究员 协调员： 顾佰和中国科学院科技战略咨询研究院副研究员辛嘉楠能源基金会气候变化国际事务主管 其他参与人员： 刘 强 儿童投资基金会（英国）中国项目总监 赵 笑 儿童投资基金会（英国） 董 钺 能源基金会 才婧婧能源基金会 张笑寒能源基金会 赵文博能源基金会 王琛中国科学院大学中丹学院 刘宇炫中国科学院科技战略咨询研究院盛煜辉中国科学院大学公共管理学院刘靖中国科学院科技战略咨询研究院 *专题政策研究项目组联合组长、成员以其个人身份参加研究工作，不代表其所在单 位，亦不代表国合会观点 目录 执行摘要I 前言IV 第一章COP26谈判进展盘点与趋势展望1 一、COP26在新的发展背景下开启1 二、COP26取得的进展和成果2 三、后COP26趋势和展望4 四、中国将通过切实行动积极维护和参与气候治理6 第二章新形势下的能源绿色低碳转型路径和政策保障8 一、新一轮能源危机成因分析与发展形势研判8 二、中国能源绿色低碳转型的现实挑战与建议15 第三章加强国际合作推动“一带一路”国家能源低碳转型22 一、“一带一路”国家能源低碳转型的现状22 二、“一带一路”国家能源低碳转型的规划25 三、“一带一路”国家在能源低碳转型过程中面临的风险与挑战27 四、“一带一路”国家能源低碳转型的合作建议30 第四章性别主流化分析32 一、充分发挥女性在气候工作中的参与者和推动者角色，增强女性的气候领导力.32二、推动公正转型，确保女性平等参与就业市场，实现低碳能源转型和促进性别平等 的双赢局面34 三、加强海外绿色投资和援助中的社会影响考量，开展性别平等的国际合作，发挥中国在全球气候治理中的引领作用35 第五章政策建议36 一、协同推进稳增长和绿色发展，为中国经济增长注入新动能36 二、在保障能源安全的前提下，加速能源系统低碳化进程36 三、综合应用法律、经济和行政手段，建立高效、协调的碳达峰碳中和政策体系和体制机制36 四、引导海外绿色投资，加强国际低碳技术合作和贸易往来，维护供应链稳定37 五、加强国际气候合作，促进全球气候治理取得务实平衡进展37 致谢39 参考文献40 执行摘要 “碳达峰、碳中和政策措施与实施路径”专题政策研究项目为中国环境与发展国际合作委员会（简称国合会）“全球环境治理与生态文明”课题2021—2022年下设专题之一。本专题的研究重点包括COP26的谈判进展盘点与趋势展望、新形势下的能源低碳转型路径和政策保障，以及加强国际合作推动“一带一路”国家的能源低碳转型进程。 COP26成功举办并通过了《格拉斯哥气候协定》，巩固了在未来十年全球致力于加速气候行动的共识，在减煤、甲烷治理、停止毁林等方面达成一定的突破性共识，提振了全球对气候治理的信心，激发了全球能源低碳转型的热潮。但2021年初从欧洲发端并弥漫全球的新一轮能源危机严重威胁了全球多国的能源安全，对本应迅速升温的全球能源低碳转型进程带来一定负面影响。与此同时，随着2022年初俄乌地缘政治冲突的爆发，未来全球能源格局以及能源低碳转型的趋势存在更多不确定性。在危机与转型并存的新形势下，全球各国都应识别并有效应对能源低碳转型中的挑战，并通过加强国际能源合作，共同推进全球能源低碳转型进程。 本报告首先系统回顾了COP26取得的进展和成果，展望气候谈判未来走势，总结中国在参与全球气候治理过程中所做出的积极行动和贡献。进而，报告聚焦全球能源转型进程，分析了新一轮能源危机的成因以及俄乌冲突对全球未来能源格局的影响，研判未来全球能源转型趋势。在此基础上，报告结合中国国情，分析了中国能源绿色低碳转型的现实挑战，并就中国如何合理有序地推动能源绿色低碳转型进程提出建议。报告还梳理了“一带一路”国家能源低碳转型的现状、规划和挑战，就加强“一带一路”国家能源低碳转型领域的合作提出相关建议。此外，报告在性别平等视角下分析碳中和目标可能面临的挑战，最终提出落实中国碳中和愿景与目标、推动气候国际合作的政策建议。 本专题的研究主要有以下发现和结论： （一）COP26谈判进展盘点与趋势展望 在各方共同努力下，COP26达成了平衡、包容的一揽子成果，为历时6年的《巴黎协定》实施细则谈判画上了句号。可以说，COP26是继巴黎协定实施后全球气候治理的又一重要里程碑。同时，《格拉斯哥气候协议》巩固了未来十年全球致力于加速气候行动的共识，在减煤、甲烷治理、停止毁林等方面达成了一定的突破性共识。 在后COP26时代，我们仍需要采取切实行动，落实《巴黎协定》及《格拉斯哥气候协议》的各项成果。一是创新路径加速二氧化碳减排，继续在资金、技术、适应、合作等重要议题上争取突破;二是国际合作与竞争不能危害应对气候变化，碳定价、资金机制的具体实施应避免加剧国际冲突；三是各国应携手处理好能源安全、减碳与发展的关系，相互借鉴成功经验，探索合理有效的解决方案；四是提升适应气候变化能力，强化应对气候变化，包括生物多样性等多领域的协同治理，促进各国实现包括气候在内的可持续发展目标。中国将继续维护现有气候治理多边机制和进程，持续采取切实行动应对气候变化，促进自身全面绿色转型及全球碳中和合作，为全球气候治理贡献建设性力量。 （二）新一轮能源危机的成因分析和能源低碳转型未来趋势研判 新一轮能源危机的成因：一是疫情、垄断等因素造成传统能源供给紧缩，难以满足持续增长的能源需求。传统能源的产能受疫情、垄断等因素影响，均明显低于疫情发生前水平，与高涨的能源需求形成鲜明矛盾，全球能源供需严重失衡。二是主要经济体实施的经济刺激政策激发了全球通货膨胀，加剧能源价格大幅上涨。美国等主要经济体施行经济刺激政策，促使大量货币进入国内市场，引起国内通货膨胀并基于其货币的主导地位向全球扩散，最终引发全球性的通货膨胀，催生能源价格进一步上涨。三是可再生能源发电受极端天气影响未达预期，难以满足高速增长的电力需求。 能源低碳转型的未来趋势：一是妥善处理好中长期能源低碳转型趋势与近中期能源供给安全需求。能源危机只是转型过程中的短期波动，各国应保持战略定力，继续坚持能源绿色低碳转型的主流趋势，但近中期需适度投资传统能源，保证能源安全。二是妥善处理长期能源转型过程中出现的短期波动，避免引发全球性通胀风险。短期能源需求上升与能源绿色转型目标构成矛盾，易引发能源供需失衡的短期波动。应妥善处理此类波动，避免其波及金融领域，避免引发通货膨胀。三是未来极端天气将成为转型进程中能源安全的重要考量因素。未来，极端天气事件将频繁发生，不仅会对能源供需平衡造成不利影响，还可能影响全球能源基础设施的供给效率。四是以新能源技术为核心的供应链体系将成为未来能源转型中各国关注的焦点。新能源技术已成为全球能源转型的战略支撑，各国将加紧构建以新能源技术为核心的供应链，从而加速能源绿色转型进程。 （三）中国能源绿色低碳转型的现实挑战与相关建议 中国能源绿色低碳转型的现实挑战：一是经济的高速发展需要能源的安全保障。近中期，中国中高速的经济发展将带来持续上涨的能源需求，仍需依赖煤炭予以满足，这与减煤降碳的硬性目标形成矛盾，转型过程中的能源安全面临严峻考验。二是中国煤电机组普遍年轻，提前退役面临较高资产搁浅风险。煤电机组的逐步退役为中国减煤的主要方向，但其普遍服役年限较短，远未达到退役年龄，提前退役将产生巨额搁浅资产，易引发利益冲突和金融风险。三是中国煤炭与工业产业之间的高度关联性加大了减煤的难度。中国的减煤进程不是简单地对煤炭产能和消费的严格把控，而是一项与产业结构转型密切相关的系统工程，需要合理处理，保证煤炭与相关产业的协调发展。四是减煤进程可能带来社会公正问题。中国的减煤退煤可能会产生煤炭以及相关产业的职工安置问题和企业补贴问题，以及区域差异问题。 中国能源绿色低碳转型的建议：总体上，要立足于以煤为主的基本国情，坚持先立后破，稳中求进，在确保能源安全的前提下合理有序地推进能源绿色低碳进程。一是要妥善处理好未来能源低碳转型进程中的能源需求，确保新增能源需求主要由可再生能源来满足。二是通过技术、市场等手段切实加强煤电灵活性改造的进程，逐步促进煤电主体地位由可再生能源发电替代，并向基础性、保障性地位的转型。三是系统规划整条产业链上的能源转型进程，避免上下游产业转型步伐脱钩脱节。四是实现能源绿色低碳转型过程中的公平公正，多策并举推动煤炭生产地区经济多元化，同时要完善煤炭从业人员再就业安置机制。 （四）“一带一路”国家能源低碳转型的挑战与合作建议 “一带一路”国家能源消费以化石能源为主，且增长迅速，能源低碳转型迫在眉睫，但面临诸多挑战。在减煤方面：一是一带一路”国家对煤电的依存度较高，转型过程中可能引 发能源安全风险。二是化石能源退出面临的资产搁浅成本高，可能会影响宏观经济发展，引发经济系统风险。三是化石能源的退出将会给传统行业带来冲击，引发公正转型的挑战，甚至引发更多的社会问题。在可再生能源发展方面：一是可再生能源发展目标缺乏雄心，不足以支撑能源绿色低碳转型进程。二是可再生能源政策扶持力度不够，缺乏相关的政策扶持，限制了可再生能源的发展。三是资金不足制约了“一带一路”国家可再生能源的发展。四是可再生能源技术不足，关键核心技术研发能力弱，尚不能支撑能源绿色低碳转型。五是标准不统一阻碍了“一带一路”国家可再生能源国际合作。 加强“一带一路”国家能源低碳转型的合作建议：一是“一带一路”国家应基于各国国情采取渐进式的能源低碳转型战略。二是开展“一带一路”国家清洁能源技术国际合作。在明确清洁能源技术需求的基础上，通过分享技术经验、提供技术合作方案等方式，有效提升“一带一路”国家的可再生能源技术水平。三是完善海