评估莱索托的财政规则：莱索托王国

评估莱索托的财政规则 莱索托王国 宜宾μSIP/2022/001 基金组织议题文件选编由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2022年6月15日完成时的可用信息。本文件也作为基金组织第22/162号国别报告单独出版。 2022 12月 ©2022国际货币基金组织(imf)sip/2022/001 国际货币基金组织的选择问题论文 非洲部门 评估莱索托财政规则由穆一斌编写* 授权由AqibAslam于2022年12月分发 基金组织议题文件选编由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2022年6月15日完成时的可用信息。本文件也作为基金组织第22/162号国别报告单独出版。 文摘:莱索托面临的一个主要挑战是公共支出的刚性向下——当南部非洲关税同盟的转移支付活跃时，这种僵化会增加，但在转移支付下降时却没有减少。财政规则在莱索托很有价值，有助于限制支出，抵制超支的政治压力，同时将财政责任纳入该国的宏观财政框架，并确保债务可持续性。本文评估了莱索托财政规则的备选方案，讨论了帮助巩固健全的财政规则框架所需的体制框架，提出了莱索托可能的财政规则框架，并提供了引入该框架的路线图。 建议引用:宜宾μ,评估莱索托的财政规则 冻胶分类数字:E60E61H61O23关键词:财政规则、财政政策、公共财政管理、支出作者的电子邮件地址: *作者要感谢尹秋燕、穆安吉拉、穆安德鲁的研究协助和塞西莉亚·普拉多对论文的格式。 选择问题的论文 评估莱索托的财政规则 莱索托王国 介绍 1.财政规则有助于对财政政策设定永久性约束，并通过适当的制度减少未来财政政策发展的不确定性。虽然认识到历史、传统和偏好——除了经济因素——可能导致政府和公共债务的最佳规模发生变化，但政治经济学文献已经表明，政治和制度环境如何导致财政政策实施的扭曲，导致从社会角度来看可能是不受欢迎的结果。出于这个原因，财政规则已经发展起来，通过对关键预算总量或债务指标的数字限制来帮助对财政政策施加持久的限制（Schaechterandothers，2012，Basdevant1993）。 2.莱索托面临的一个主要挑战是公共支出的刚性向下——当南部非洲关税同盟的转移支付活跃时，这种僵化会增加，但在转移支付下降时却没有减少。这些结果主要是由于莱索托艰难的政治环境（本田等，2017年）。财政规则在莱索托很有价值，有助于限制支出，抵制超支的政治压力，同时将财政责任纳入该国的宏观财政框架，并确保债务可持续性。 3.过去曾实行过财政紧缩，有助于制止总支出的上升趋势，恢复财政可持续性，尽管只是暂时的。在2010年就国际货币基金组织支持的中期安排达成协议后，总体支出逐渐下降，直到14/15财年。然而，在退出该计划后，由于缺乏持久的制度来提供强有力的制衡，过去的不良行为以及2014年的政治紧张局势再次出现，侵蚀了财政紧缩（图1）。 的一些背景情况和财政规则重要性的动机;第3节回顾了 制框架。第5节提出了莱索托可能的财政规则框架，并 4.本文评估了莱索托财政规则的选择。第2节介绍了莱索托财政状况 图1所示。支出在莱索托 (占GDP的百分比) 财 政规则的类型及其利弊。第4节讨论了帮助巩固健全的财政规则框架所需的体提供了引入该框架的路线图。 收入和支出在莱索托 在Lesotho1Macro-Fiscal上下文 5.自06/07财年达到GDP的66.5%的峰值以来，总收入一直呈下降趋势。在过去15年中，SACU转移平均占总收入的44%，并占过去15年下降的85%。国内收入相对稳定，略低于GDP的25%，但在大流行期间，20/21财年占GDP的比重有所下降（图2）。 1请参阅SIP:解决财政压力。 图2。收入发展 (占GDP的百分比) 6.SACU转账是整体收入波动的主要驱动力。赠款也是整体收入波动的重要因素。表1显示了过去15年按收入来源划分的两种可变性衡量标准（King2021）： 总收入的平均绝对贡献同比变化。SACU转移对增长的贡献是第二大收入来源（收入，利润和资本收益税）的四倍。在其他条件相同的情况下，SACU转移支付平均对收入增长的贡献为10.0个百分点，支出必须比上一年增加或下降10%，以避免仅由于SACU转移支付的波动性而对财政平衡产生任何影响。 表1.莱索托：收入变化贡献和波动性摘要 从2007/08到2021/2215年(2021年7月预测) 水平 增长 平均 标准 偏差的 平均分享 绝对总收入贡献贡献增长（%）（PPTS） （PPTS） 其他收入 1.2 n/ n/ 资料来源:王2021年。 绝对贡献对总收入y/y变化的标准差（即，这些贡献的波动性，反映了基础收入流的波动性及其相对于总收入的规模的综合影响）。SACU转移对总体收入波动的贡献的可变性（标准差）再次是可变性第二大的收入项目（赠款）的四倍以上。 SACU收据 43.6 10.013.9 总收入100.010.613.1 其No中n-SACU收据 56.4 5.96.8 税收收入、利润和资本利得 21.1 2.4 2.2 一般商品和服务税 13.9 1.5 1.4 资助:从国际组织 7.2 2.3 2.9 其水中使用税——LHDA 5.0 0.8 1.2 租金 2.3 0.9 1.4 股息 2.2 1.7 2.4 消费税 1.9 0.6 0.7 从外国政府赠款: 1.1 0.6 0.8 电力的Muela 0.5 0.2 0.4 7.在支出方面，随着时间的推移，某些关键组成部分已被证明是向下刚性的。工资支出是当前支出（45%）和整体支出（30%）的最大组成部分，并且随着时间的推移呈上升趋势（图3）。鉴于公务员就业的政治化，工资往往是一个受保护的支出项目，随着时间的推移，控制工资的努力并不成功。因此，当收入限制受到限制时（例如，由于SACU收入下降），其他支出项目（通常是资本支出）将被削减以腾出空间。因此，自12/13财年以来，资本支出在总支出中的份额一直呈下降趋势。 8.由于支出几乎没有调整，整体财政平衡的模式受到不稳定的SACU转移支付的严重影响，债务随着时间的推移而向上漂移 。然而，由于支出僵化，总体平衡并没有像南部非洲关税同盟转移那样迅速恢复。例如，19/20财年的整体余额仍在恶化，而SACU的 转移恢复（图4）。因此，公共债务和外债总额在过去十年中一直在增加，分别达到GDP的60%和50%，预计在未来几年将分别超过这两个数字（图5）。 图3.SACU转移、资本支出和工资 资料来源:国际货币基金组织的工作人员计算。 图5。莱索托:债务组件 (占GDP的百分比) 图4。财政平衡和SACU转移 (占GDP的百分比) 在莱索托现有财政原则和目标 9.莱索托制定了若干财政目标和补充财政目标，这些目标和补充财政目标载于预算战略文件（BSP）（表2）。这些原则是定量（ii.a、ii.b和ii.c）和定性（i、iii、iv、v、vi）——设定关键优先事项的混合体。自09/10财年以来，每年只满足其中一项原则（表3）。根据当局目前前瞻性的中期财政框架，在未来三年内实现这些原则中的任何一项都将是非常具有挑战性的。 10.鉴于目前的趋势和已经很高的工资账单，如果没有具体的有针对性的措施，确保工资在国内生产总值中所占的份额不会增长（原则ii.b）将是雄心勃勃的。更一般地说，用GDP来表达这一规则的主要缺点是，在实践中，它可能助长周期性波动，破坏财政可持续性，因为在GDP强劲增长的年份，工资账单可能会上升，但在GDP增长疲软或经济收缩的年份，工资账单很难绝对减少。因此，这可能导致工资账单在GDP中所占的份额实际上上升。在09/10财年到20/21财年之间，该规则将得到五次满足，错过七次（表3 ）。在22/23财年预算中，它将在21/22财年至24/25财年期间满足一次，错过两次。 原则 目标分类 规范 在指定的 (我) 总体表预算2.莱索托：莱索托 现通有过的一财项政负担原得则起和的目、标可持续的、同时满足国家中期需求的预算 。 BSP (ii.a) 整体财政平衡 从中期来看，将整体财政赤字降至GDP的3%以下，与长期GDP增长保持一致 BSP (ii.b) 工资 政府在工资账单上的支出不应被视为占国内生产总值（GDP）的百分比，并且必须在中期内同时减少措施精简公务员。 BSP (ii.c) 复发性比资本支出 一贯限制政府的经常性支出，使其增长不超过发展支出。 BSP (3) 公共财政管理 完善监测、透明度和问责机制，确保支出效率。 BSP (iv) 欠款 优先消除和减少累积欠款。 BSP (v) 国内收入动员 扩大国内收入调动，减少对南部非洲关税同盟不稳定和不断萎缩的转移支付的依赖。 BSP (vi) 黄金法则 从中期来看，政府的借款只能用于发展筹资。支出和经常性支出。 BSP 维护挂钩 通过一项负担得起的、可持续的、同时在中期对国家需求做出回应的预算。 BSP 债务上限 包括担保在内的公共债务总额的上限将达到GDP的60%，公共外债将限制在占国内生产总值的40%。政府担保将受到GDP5%的总体限制。 债务管理政策框架 资料来源：《2021年预算战略文件》（财政部）和《债务管理政策框架》（财政部）。 表3.莱索托：现有财政原则和目标的绩效 资料来源：财政部和货币基金组织工作人员的计算。 11.确保经常支出不超过资本支出（原则二.c）将要求总支出的构成随着时间的推移转向发展。引入这一原则是为了帮助将支出转向促进增长的投资。从理论上讲，在总体预算上限内以及在部委、部门和机构（MDA）层面实施应该是直截了当的。然而，满足它不会在确保财政可持续性方面发挥直接作用，因为公共支出的构成并不决定整体财政平衡或债务路径-尽管它确实间接影响它们 ，以至于投资影响GDP增长和国内收入。此外，虽然战略规划编制局隐含的目标是公共投资在公共支出总额中所占的比例上升（通过经常性支出增长速度低于发展支出的目标），但它并没有为公共投资设定明确的目标或下限。从09/10财年到20/21财年，这一原则只被遵守了六次，错过了六次。在21/22财年至24/25财年，这一原则将得到两次满足，一次错过。如下一节所述，在经常性支出增长快于资本支出的年份，失误的程度已经达到资本支出在总支出中所占份额急剧下降的程度。 12.原则六是一个经典的结构“黄金法则”，要求经常性支出由整个经济周期的收入提供资金。很简单，政府的目标是运行（周期性调整的）经常性预算盈余，以便所有有利于当代人的公共消费都应该由这一代人支付。在莱索托的财政背景下，这一规则的主要缺点是，它通常远没有约束力，因此很少限制预算决定，尽管目前情况并非如此，赤字处于历史高位，资本支出相对较低。鉴于SACU的大量转移，这一原则在09/10财年和20/21财年之间的每一年都得到了轻松的满足。但预计在21/22财年至24/25财年期间将实现。 13.T赤字规则（原则二.a）与名义GDP增长前景相结合，将决定债务与国内生产总值比率和财政可持续性的概况。作为南共体成员国，莱索托致力于实现占国内生产总值60%的公共债务趋同标准。国际货币基金组织对未来五年的最新《世界经济展望》预测 指出，名义增长率将恢复到每年5%左右，这与赤字的3%一致。在此基础上，赤字限额为GDP的3%与在中期将公共债务稳定在GDP的60%是一致的（因为3/60=0.05）。然而，南部非洲关税同盟转移的规模和波动性给简单的基于总体平衡的财政规则带来了问题（见E节）。 14.公共债务限额和资本支出不在战略规划编制局中，而是在债务管理政策框架（DMPF）中设定。该文件指出，“包括担保在内的公共债务总额的上限将达到GDP的60%，公共外债将限制在GDP的40%。政府担保将受到GDP5%的总体限制。政府将无法以额外净借款的形式借款或发行超出这些上限的额外净担保”。它还指出，“为了在债务上限方面提供充分的财政灵活性，正在为公共债务 （不包括