乌拉圭：选定问题

2023年5月 乌拉圭 精选议题 国际货币基金组织国家报告第23179号 本篇关于乌拉圭的论文是由国际货币基金组织的工作人员团队准备的，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于截至2023年4月26日完成时的可用信息。 本报告的副本可供公众获取。 国际货币基金组织出版服务部POBox92780华盛顿特区20090电话：2026237430传真：20 26237201电子邮件：publicationsimforg网页 ：httpwwwimforg 价格：每份印刷版1800美元 国际货币基金组织华盛顿特区 2023国际货币基金组织 2023年4月26日 乌拉圭 精选议题 由JeanFranoisClevyAguilar、JessSnchez、MBelnSbrancia和MauricioVargas（WHD）准备 批准通过 帕特里西亚阿隆索戈莫 目录 确保中期财政可持续性3 A背景 3 B公共债务的审慎中期范围4 C整合选项：收入和支出的构成9 D结论 13 参考文献15 金融货币化驱动因素及审慎监管的作用 政策16 A引言 16 B规范化事实 17 C货币化的决定因素21 D政策建议 参考文献2628 图示 1美元化趋势 182从出口价格到国内价格的传递 203无覆盖利率平价溢价204边际储备要求与存款美元化225对拟合值的贡献 面板数据回归236对拟合值的贡献乌拉圭特定国家的回归25 1国际货币基金组织 乌拉圭 表格 1平均CPI通胀和ER波动性：2005202219 2金融美元化和UIP成分变化21 3美元化的驱动因素 24 附件 1选择的图表和表格29 2最小可行产品（MVP）模型 33 3UIP溢价 34 拥抱气候变化挑战4稳健性分析36 A背景与发展趋势3536 B排放目标与展望38 C支持气候变化适应的政策39 D支持气候变化减缓的政策41 E前路展望 44 参考文献46 2国际货币基金组织 确保中期财政可持续性1 全球公共债务达到历史新高，引发对其可持续性疑问以及如何将其降低。在乌拉圭，当局政策以及有利宏观经济环境导致公共债务与GDP之比降至大流行前水平。短期风险较低，债务可持续 ，但一系列不利冲击，例如国际利率长期上升和增长放缓，可能会导致债务进一步增加。本报告探讨了将增加财政缓冲并为进一步应对负面冲击或响应更高支出需求提供空间公共债务范围。它还探讨了可能产生降低债务所需节省财政整顿措施。 A环境背景 1乌拉圭在疫情期间加强了其财政框架，而此时大多数国家要么在激活逃避条款，暂停其规定，要么修改目标。 根据Davoodi等人（2022年）研究，仅有20实行财政规则国家在疫情期间未对其框架做出任何调整，而大多数国家动用了豁免条款来放宽其财政规则。在这种背景下，乌拉圭因其疫情期间加强了财政框架而脱颖而出，具体措施包括：（i）根据三个支柱（结构赤字、实际经常性支出增长和净负债）建立新财政规则，（ii）创建财政委员会和专家委员会，（iii）开始每年预设滚动5年预测 ，以及（iv）引入随机债务可持续性分析。当局还改进了其沟通策略，增加了对政策和与规则目标合规情况报告频率。2 2此外，当局通过财政谨慎和强劲宏观经济表现，成功在疫情之后降低了公共债务。 非金融公共部（NFPS）债务在2020年达到GDP681，此后降至2022年593，低于疫情前 水平。在此期间，NFPS初级平衡从GDP27赤字转变为无二十五岁2022年将出现占GDP06赤字，预计将在2028年实现平衡。3通过支出约束，尤其是在公共工资和养老金方面约束，以及预期之外增长和通货膨胀积极影响，实现了赤字削减。因此，结合政策实施稳健记录，自2021年以来，乌拉圭主权债务评级持续改善，重申其投资级地位，而主权利差处于历史低点。4 1由MBelnSbrancia（WHD）编制 2。之前，财政部长向国会进行年度演讲，被称为“Rendicindecuentas”。 《CuentasyExposicindeMotivos》报告，当局现在又添加了一份关于结果报告，该报告于2月份进行展示。与前一年相比，以及在不同规则支柱上表现。 3持续干旱，这是过去30年来最严重一次，预计将导致暂时性恶化 2023年财政平衡相对于2022年情况。 4费奇评级在2021年12月将前景改善为稳定，而标准普尔则将评级提升至BBB，并保持稳定前景。 2023年4月 然而，从历史角度来看，债务一直呈上升趋势，与全球趋势一致。在2002年危机后急剧债务减少之后，债务在2010年降至约GDP40。宽松财政政策，加上商品超级周期结束 政府债务与财政平衡 （占GDP百分比） 80 非食品产品赤字（右侧） 60 70 50总债务 40 60 30 50 20 40 10 30 00 2010201220142016201820202022 来源：乌拉圭当局和国际货币基金组织工作人员计算。 在2015年和增长显著放缓，导致债务与GDP比率不断上升，2019年达到约占GDP60水平。尽管当局已成功在疫情之后抵消债务增加，但根据他们目前预测（在年度报告中发布），债务与GDP比率将基本保持不变（） 。报告履行乌拉圭债务与GDP比率轨迹在大流行之前与其他新兴市场相似，但自2019年以来比较有利。5 4公共部DSA分析显示，短期风险确实较低，但随着增长回归潜在水平，债务可持续性风险在中期增加（参见工作人员报告附件V）。202324年展望变化表明，多种逆风可能会在中期内影响债务动态，例如商品价格和增长下降、高且持续通货膨胀、新兴市场资本外流，以及全球放缓期间更高借贷成本，这些都可能影响预期债务轨迹。一方面，乌拉圭财政框架几个特点可以减轻风险，如债务长期限为129年、高流动性缓冲以及与IFIs150亿美元应急信贷额度。另一方面，非居民持有高比例和外汇债务高比例增加了债务比率对冲击脆弱性。6这引发了一个问题：是否需要进一步努力将债务从当前水平降低，以重建政策空间以应对未来冲击。 B公共债务审慎中期范围 理由 5通过引入中期债务锚点来补充当前财政框架，可以进一步支持中期可持续性。7设计良好 财政框架围绕着两大主要支柱：一个是与财政政策最终目标相连中期财政锚，以及 5新兴市场国家政府总债务从2010年GDP占比373增长到2019年GDP占比56。与乌拉圭不同，2022年政府平均总债务约为GDP10个百分点。 财政监测2023年4月财政监测2022年4月 与2019年相比，在其他新兴市场（见）并列 6非居民持有份额和外汇债务份额均占总份额大约50。 7关于2020年对财政框架所做修改以及加强财政框架考虑，请参阅“乌拉圭2019年第四条款磋商”。httpswwwimforgenPublicationsCRIssues20200220Uruguay2019ArticleIVConsultationPressReleaseStaffReportandStatementbythe49065 4国际货币基金组织 一个（或几个）财政综合指标运营目标。8此外，研究表明，实施债务规则国家能够比其他 国家更快地扭转债务激增（国际货币基金组织，2021年）。9与政策制定者直接控制运营目标 相反，中期锚点并不在其直接控制之下。10相反，它作为参考，指导在基线和风险情景下政策 路径。债务锚并不是为了给政策制定者提供短期指导，而是为了告知关于财政政策短期预期 。如Eyraud等人在2018年所述，锚不应对年度预算产生约束。公共债务本质上具有持续性，并受除整体预算平衡变化之外其他发展影响（例如外汇估值盈亏）。 6在短期内，该建议可以通过明确将当局财政目标和他们预测联系起来来实现。正如Caselli等人（2022年）所论证，一个可信mediumtermfiscalframework可以作为对年度预算前瞻性指导，以确保与中期财政锚相一致。结合强有力制度，它可以允许对政策路径进行调整，同时收敛到中期参考水平。此外，频繁修改财政框架可能会损害其可信度，并引发沟通挑战。考虑到当前财政框架于2020年进行了重大改革，可能有必要在引入修改之前给予几年时间来评估其表现 。与此同时，年度“RendicindeCuentasyExposicindeMotivos”可以明确指出，中期财政政策目标（目前保持债务在其当前水平稳定）与财政规则三个支柱校准（结构性平衡、实际主要支出增长和净债务）之间联系。 7鉴于未来再次积累了当前规则经验，考虑在财政规则中增加债务锚定可能是可行。区域内其他国家最近通过包括债务锚点来革新了它们规则。例如，智利和哥伦比亚都考虑将债务锚点纳入其规则中：尽管两国都符合运营目标，但两国在一段时间内公共债务仍然增加。11如果正式引入债务锚，可以使用纠正机制来指定一个逐步过渡路径以回归规则。这将在有效应对大额负面冲击同时 ，保持框架在中期可信度。一些国家更进一步，已开始纳入国家依赖过渡期（例如，澳大利亚和加拿大）。 基于风险方法确定审慎债务水平 8用于校准公共债务谨慎范围计量方法基于预防性考虑，旨在将风险评估纳入财政计划。几个原则 82021年，80实行财政规则国家已实施债务规则。 9论文由David、Goncalves和Perrelli（待出版）撰写，最初在2021年10月财政监测报告中引用。 10尽管存在这种区分，仍需要设有例外条款以应对尾部事件或政府真正无法控制事件（Eyraud等，2018年）。 11在智利情况下，尽管尚未正式加入，该规则将规定总公共债务债务锚（上限）为国内生产总值45，而哥伦比亚在2022年6月将其债务锚设定为国内生产总值55。 应指导锚定或谨慎水平校准（国际货币基金组织，2018年）。校准应该是全面和一致：中长期参考水平与操作指标之间应存在明确关系。校准应该是分步骤进行；首先设定锚定，然后调整操作变量以保持与在指定时期内达到该水平一致性。第三，校准应谨慎，考虑各种风险并保留缓冲以应对冲击。最后，校准应定期更新，但不要过于频繁。 9本论文中使用文献中三个常见定义如下 债务限额：被定义为政府偿债能力或流动性受到质疑水平点，限制了财政政策使用。对债务动态控制丧失。 债务锚：设定如下，即在发生不利冲击情况下，在一定时间范围内达到阈值概率很低，即债务处于“安全”区域。这个水平是否与保障中期可持续性相一致。 不可持续债务： 这种情况发生在“在没有政治和经济上可行政策来稳定债务与GDP比率，同时不进行重组和或获得特别双边支持情况下，即使存在基金融资，也无法提供可接受低续期风险。”12在这种情况下 ，区分不可持续债务和预期期间内未稳定化债务非常重要。在后一种情况下，可能需要一系列政策组合来最终稳定债务。 第10点：确定公共债务广泛覆盖范围对于适当捕捉财政风险至关重要。指导原则是，应将债务锚定在广泛水平上，以捕捉可能超出中央政府范畴脆弱性，例如来自国有企业。在乌拉圭情况下，国民抚养率（NFPS）将是最合适覆盖水平。13 然而，最初，为了便于实施，覆盖范围可以设定在中央政府（CG）层面，并最终过渡到非财政盈 余（NFPS）。以中央政府作为起点，也将允许与其他现行规则其他要素保持一致，例如对结构性平衡限制和对实际主要支出增长限制。 11估算债务锚点需要确定债务限额或政策限额。14 有两种主要方法： 12工作人员指南：关于市场准入国国家风险和债务可持续性框架工作人员指南：关于市场准入国家主权风险和 债务可持续性框架（imforg） 132019年，当局和国际货币基金组织将财政报告重点从合并公共部（CPS）转向了非合并公共部（NFPS），更详细内容请参见2019年第四条款文章（国际货币基金组织国家报告2051）。然而，目前财政规则涵盖中央政府和社会保险银行（CGBPS），即使每年也会公布NFPS预测。 14有几个考虑因素可以确定适当债务限额，例如：（i）债务对增长可能影响，（ii）提高信用评级，（iii）保持低利差。 当债务上限已知时债