国会参议院篇：理解美国政治的运作

理解美国政治的运作——国会参议院篇 研究结论 在1787年的制宪会议上，美国国父们在经历了数个月的争吵后彼此妥协，决定在这个新生的国家实行两院制——众议院和参议院共同组成美国国会。众议院是“人民 主权”的体现，由各州居民直选产生。但美国国父们害怕民主滑向“多数暴政”， 因此决定参议员由各州议会选举产生，而非通过民选。设立参议院的另一个考量在于维护州权。任何一州，无论面积大小与人口多寡，均有两名参议员。 正因如此，国会参议院从创立之初就违背了比例代表制的民主原则。州权与比例代表制的原则之间始终存在着某种张力。美国9个人口最多的州拥有51%的人口，却只有18%的参议员；而26个人口最少的州，只拥有美国人口的15%，却产生了52% 的参议员。参议院席位的这种不公平分配明显削弱了“自由派、民主党、非洲裔美 国人以及拉丁裔美国人的话语权”，而大地主、农场主和拥护持枪者的声音则被放大了。 理解美国政治的运作——国会众议院篇 2023-05-16 总统任命驻外大使、与他国缔结条约或是对他国宣战，也都需要得到参议院的批准。而在对总统等文官的弹劾案中，一旦三分之二的参议员投票支持，弹劾就正式生效。 德桑蒂斯：共和党后起之秀，从模仿到试图取代特朗普：——环球政治人物观察6候任议长麦卡锡：民主党家庭成长起来的 2023-04-202022-12-29 参议院掌握人事权。在内政问题上，总统有权任免内阁官员，但是需要参议院多数票的背书。在外交议题上，美国总统拥有广泛的自由裁量权和最终决定权。但是， 宏观经济|专题报告 报告发布日期2023年05月31日 曹靖楠021-63325888*3046 caojingnan@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860520010001 孙金霞021-63325888*7590 sunjinxia@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860515070001 王仲尧021-63325888*3267 wangzhongyao1@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860518050001香港证监会牌照：BQJ932 陈玮chenwei3@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860522080003 与众议院议长的地位有宪法背书不同，参议院议长并没有制度性的特权。在实际的立法和政治博弈中，只能更多地依靠个人的资历与魅力去说服其他议员。由于对个 人与少数派权利的强调，法案在参议院通过的难度要远远高于众议院。一位资深参议员曾评价道：“参议院里什么都很难，但只有一件事情容易做，那就是让事情慢下来。参议院就是100个活人组成的刹车片。” 只有国会议员才有权提出议案。议案有四种基本形式，其流程与法律效力也各不相同。大多数议员的立法建议都是以议案（Bill）的形式呈现，根据发起的初始院会不同，议案被定名为“H.R.”（众议院）或“S”（参议院），随后是根据其提交顺序 而编制的号码。在得到参众两院的通过和总统的签署后，议案会变为法律。任何议 案，如果在两年一届的国会中未能表决通过，那么该议案的立法进程便自动终止。 联合决议案（JointResolution）生效后也具备法律效力，其缩写是“H.J.Res”或“S.J.Res”。不同于议案的包罗万象，联合决议案一般会出现在特定领域，如：针对特定目的的单一拨款、对他国宣战以及提出宪法修正案。 共同决议案（Concurrentresolution）以（H.Con.Res）或（S.Con.Res）的缩写出 现，一般用来制定或者调整国会的规则。共同决议案必须得到国会两院的一致通过，但无须总统的背书，它不是法律，有些类似我国的行业自律规范。单一决议案 （Resolution）根据提出院会的不同分为“H.Res”或“S.Res”。单一决议案只针对某一院的内部事务，既不需要另一院的通过，也不需要总统签署。 近年来美国国会越来越多地介入乃至主导外交事务。但国会外交与由总统主导的白宫外交又有显著的区别，这背后的根源是两者的民意基础不同。总统由全美范围内的选举产生。因此，在实际的外交决策中，白宫往往更具全局视角。与此相反，议员的合法性来源于其选区内的选民，因此其决策会更加本位主义且感性。与白宫外 交相比，更容易被民意所驱动，激情有余而理性不足。国会外交也更加地方本位主 义，相对缺乏大局观，也更容易被利益集团影响和游说。 风险提示 美国国会近年来一系列举动，导致中美关系紧张恶化。 共和党领袖，身段柔和的“变色龙”：——环球政治人物观察1 有关分析师的申明，见本报告最后部分。其他重要信息披露见分析师申明之后部分，或请与您的投资代表联系。并请阅读本证券研究报告最后一页的免责申明。 目录 一、为维护州权与抑制民粹而产生的参议院4 二、参议院的职权与架构5 三、议案：从提出到成为法案9 1.召开听证会9 2.修订议案10 3.提交报告10 四、白宫外交与国会外交11 风险提示12 图表目录 图1：第111届国会参议员在参议院内合影（二层为受邀出席的听众）4 图2：当前美国国会参议院内各州参议员的党派归属5 图3：美国总统对内阁成员的任命需要得到参议院的背书5 图4：国会议员受教育水平与全体国民受教育水平对比（2018年）6 图5：美国参议员个人净资产情况（2018年，美元计价）6 图6：第118届国会参议院组织架构7 图7：电影《史密斯先生去华盛顿》中，参议员史密斯用冗长发言阻止参议院通过一项官商勾结的法案7 图8：真实历史中，1957年8月28日，在发表了长达24小时的“冗长发言”后，南卡罗来纳州参 议员瑟蒙德骄傲地指了指时钟7 图9：第118届国会参议院各委员会情况8 图10：议案成为法律的全过程11 在上一篇报告中，我们对美国国会众议院的构成、职能和运作做了介绍。但众所周知，在实际运作中，美国国会是一个整体，由参众两院共同组成。建国之初，美国为何选择了两院制？参议院的职能和运作方式与众议院有何不同？美国国会作为一个整体，是如何行使其立法及监督职能的？国会外交和白宫外交又有何异同？在本篇报告中，我们将对上述问题进行介绍。 一、为维护州权与抑制民粹而产生的参议院 前文提到，在1787年的制宪会议上，美国国父们在经历了数个月的争吵后彼此妥协，决定在这个新生的国家实行两院制——众议院和参议院共同组成美国国会。众议院是“人民主权”的体现，由各州居民直选产生。但美国国父们也深知“物极必反”的道理，他们害怕民主滑向“多数暴政”。起初，参议员由各州议会选举产生，而非通过民选。美国国父们认为这样的设计可以抑制民粹主义的狂热。麦迪逊在《联邦党人文集中》这样论述参议院的作用：“参议院的作用在于其行动相对于民意分支（众议院）而言更为冷静、更为系统、具有更多智慧。”一直要到进步主义思潮盛行的1913年，参议员才改为由各州民众直接选举产生。 设立参议院的另一个考量在于维护州权。制宪会议上，小州代表们担心，如果单纯按照人口数量来产生代表，大州将会迅速掌控新生的国会。每州两名参议员的原则此后被写入了美国宪法第五条修正案，“任何一州，没有它的同意，不得被剥夺它在参议院中的平等投票权”。也正是因此，国会参议院从创立之初就违背了比例代表制的民主原则。 现如今，根据2020年美国最新的人口统计结果：美国9个人口最多的州拥有51%的人口，却只有18%的参议员；而26个人口最少的州，只拥有美国人口的15%，却产生了52%的参议员。 参议院对比例代表制的违背随着时代的演进和美国人口的迁徙还在被不断的放大。1790年第一次人口普查时，人口最多的州（弗吉尼亚州）人口数量是人口最少的州（特拉华州）的19倍。现如 今，人口最多的州（加利福尼亚州）人口数量是人口最少的州（怀俄明州）的69倍。 图1：第111届国会参议员在参议院内合影（二层为受邀出席的听众） 图片来源：ShareAmerica，东方证券研究所 研究表明，参议院席位的这种不公平分配明显削弱了“自由派、民主党、非洲裔美国人以及拉丁裔美国人的话语权”，而大地主、农场主和拥护持枪者的声音则被放大了。 图2：当前美国国会参议院内各州参议员的党派归属 图片来源：维基百科，东方证券研究所（注：深红色代表该州两名参议员皆为共和党，深蓝色代表两名参议员皆为民主党，紫色为一名民主党一名共和党，条纹蓝色为一名民主党以及一名倾向民主党的独立参议员，条纹红色为一名共和党和一名倾向民主党的独立参议员） 二、参议院的职权与架构 权力的本质是调动和分配资源的能力。而在一个组织里，最重要的资源无非是人和钱。众议院掌握财权，参议院则掌握了人事权。 在内政问题上，总统有权任免内阁官员，但是需要参议院多数票的背书。在外交议题上，美国总统的权力比在内政问题上大得多，拥有广泛的自由裁量权和最终决定权。但是，总统任命驻外大使、与他国缔结条约或是对他国宣战，也都需要得到参议院的许可。 图3：美国总统对内阁成员的任命需要得到参议院的背书 图片来源：东方证券研究所绘制 国会还享有弹劾总统和其他“所有文官”的权力。在弹劾案件中，众议院负责起草并发起弹劾案，而参议院则是进行审判的“终审法官”。一旦三分之二的参议员投票支持，弹劾就正式生效。 在人员构成方面，参议员比众议员更加精英化，在种族分布和性别上也更加单一化。 有关分析师的申明，见本报告最后部分。其他重要信息披露见分析师申明之后部分，或请与您的投资代表联系。并请阅读本证券研究报告最后一页的免责申明。 图4：国会议员受教育水平与全体国民受教育水平对比（2018 年） 图5：美国参议员个人净资产情况（2018年，美元计价） 数据来源：美国国会官网，皮尤研究中心，东方证券研究所数据来源：opensecrets，东方证券研究所 众议院是两党博弈的最核心战场，政党领袖在众议院中发挥着重要作用。相较而言，参议院更加个人主义，政党领袖对本党议员的约束力有限。与众议院议长的地位有宪法背书不同，参议院议长并没有制度性的特权。在实际的立法和政治博弈中，只能更多地依靠个人的资历与魅力去说服其他议员。 理论上而言，参议院议长由副总统兼任。但实际上，除非是重要场合，其他时候副总统极少主持参议院的会议，也不像众议院议长一样有权设立议程。只有在参议院内两党投票率为50比50时，作为议长的副总统才能投票打破僵局。 在绝大多数副总统缺席的时刻，参议院由临时议长主持会议。虽然没有明文规定，但在实践中，这一职务一般由参议院多数党中连续任职时间最长的参议员担任。 尊老之外，参议院还有“爱幼”的一面。参议院内的多数党会安排本党资历尚浅的参议员每天定额一小时的担任议长主持会议。这一安排是为了帮助新当选议员尽快熟悉参议院的规则与流程。 在议长之下，与众议院类似，参议院也有多数、少数党领袖及党鞭等职务。多数党领袖与少数党领袖每两年由各自的党团成员秘密投票选举产生。在二十世纪之前，参议院内的多数党与少数党都没有制度性的领袖，某个老资历且能力出众的参议员会凭借其个人魅力肩负起领导作用。一直要到二战以后，参议院内的多数党与少数党领袖才被作为一种制度安排确立下来。 图6：第118届国会参议院组织架构 数据来源：美国国会官网，东方证券研究所 由于对个人与少数派权利的强调，法案在参议院通过的难度要远远高于众议院。1972-1997年间的路易斯安那州参议员民主党人本内特·约翰斯顿（BennettJohnston）对此有一句名言：“参议院是一个为了一位参议员的方便，导致了99位参议员不方便的地方。” 参议员独有的“冗长发言权”（Filibuster）将这一点体现地淋漓尽致：如果某位参议员反对一项议案的通过，那他可以选择使用“冗长发言权”，只要不离开会场且不坐下，那么他可以一直在自己的位置上滔滔不绝，且议员的发言并不需要和在讨论的议题有什么相关度，他可以选择读莎士比亚的剧本，甚至是讲述自己的成长经历。参议员可以用这一方法来阻挠参议院的讨论和投票，除非